国家审计应进一步发挥预示性辅助决策作用

孙颖

在国家治理的三个相互联系、相互作用和相互依赖的子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。国家审计的免疫系统功能，主要是发挥识别风险、防范风险，从而对国家系统起到辅助治理和决策支持作用。因此，审计成果应该重视前瞻性。然而，我们在审计实务中，还存在一些重问题后果，而轻问题性质；重事项现象，而轻深入研判的情况，国家审计的前瞻指导价值和免疫系统功能未得到充分发挥。具体表现在如下几个方面：

1着眼于事项当前的后果，忽视了潜在的风险隐患。维护国家经济社会稳定和持续发展是国家审计的重要职能，而目前我们执行审计工作，对于事项的风险和其在国家战略层面的价值有时会疏于考虑，仅重点关注是否已经产生了“恶果”，将其作为是否要做一项审计信息的重要标准。例如，环境或资源能源类行业审计，对于稀土矿石等不可再生的资源，国际上作为重要的战略资源。我们如若仍然按照目前的审计规则，必须出现了严重的后果，才提出问题就相当于坐等能源枯竭、环境恶化，到时再亡羊补牢，将为时过晚。根据我们当前审计信息工作的实际情况，未产生严重的后果，往往不能作为重要问题反映。审计实务中还存在类似“养大鱼”的情况。如，一些地方审计机关在例常审计中发现一些金额损失不大的问题就不报不理会，等其蔓延发展为损失重大的大问题再报的情况还存在。这种审计工作现象在很大程度上由审计成果导向及考核机制所致，对于国家财产资源危害巨大，也未能有效发挥国家审计监督的真正职责。

2局部查处案件线索投入大，弱化了对整体机制的探索改进。鉴于当前的审计工作考核机制，审计机关存在一些追求加分硬指标，对于审计工作的局部与整体，微观与宏观的关系处理得不够科学的情况。我们在审计中往往会“扎入”到事项的局部细节中，深究案件线索，以挽回经济损失。然而，对于整体系统性的体制机制性问题的探索，投入力量较少。目前，我国处于“三期叠加”的关键时期，进入社会转型和市场经济深化发展的新阶段，势必会出现体制机制上的一系列不适应。国家审计要服务于国家治理，促进国家治理现代化，必须揭示这些本源性问题，辅助决策，实现良治，彻底改善社会与市场环境，使违法违规案件没有植根的土壤。在工程招投标审计中，对于一些未完全执行《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等内控管理机制问题，由于此事项未发现重大案件线索，便界定为程序执行问题，不作为重要事项在报告中反映。其危害的严重性不言而喻，轻者会埋下工程质量隐患，重者增加了市场“垄断性”，不利于市场经济发展。界定责任方，追回损失固然重要，但推动改善国家经济社会管理的体制机制，辅助国家的大政方针建设，更利于发挥国家治理体系的前瞻保障作用，为未来经济社会的持续稳定发展服务。

3查清了现象层面的事项问题，而未能做深入的研究。我们对国家审计本质的认识是一个渐进的过程，具有一定的时代性和历史性，但其中最根本的一点，就是必须不断地、及时地把握现实环境的脉搏，努力揭示社会现象背后的生成规律，才能保持国家审计的生命力和创造力。在审计监督“全覆盖”的新要求下，鉴于有限的审计资源和审计时间，审计机关有时力不从心，对一些重要事项无力扎实延伸，深入研究，就做出主观评价，确定事项关键点的取舍。审计聚焦于损失线索，查清了问题的责任方及事项发生的过程，而在巨额的财产损失背后，往往存在很多的根源性问题，如工程实施技术问题、材料标准问题、设备管理问题，等等，而这些关键性问题未能安排足够的时间和人员进行深入研究，或提议委托相关部门研究，未提出有针对性的建议和整改措施，无法引起相关部门的重视，在将来同类工程建设中仍不能有效避免。如此，类似的倾向性和潜在性问题仍然存在。

为政府决策提供有价值的信息和具有前瞻能力，已经成为当代国家审计发展的趋势。审计机关应该从更长远、更广泛和全方位的角度来看待和分析问题，分析政府面临的关键问题和政策运作方面的挑战。目前，美国审计署已开始前瞻性审计，在危机形成之前，分析有关事项的发展趋势和可能出现的挑战，为政策制定提供有用的信息，以更好地帮助政府明智的决策。为了应对经济全球化、科技信息化和公众需求多样化等一系列挑战，世界各国都将完善国家治理、实现国家良治作为抓住机遇、应对挑战的重要途径。在这种形势和背景下，立足于国家治理的需要来认识国家审计的本质和定位，应对国家审计面临的任务和挑战，指导国家审计的科学发展，就成为国家审计理论和实践中一个重要的时代论题。鉴于此，为了加强国家审计对象的事前性和前景的预示性，在目前我国审计机关的审计实务中，应逐渐完善以下几点内容：

一是强化研究型审计，开展战略性事项的“前瞻审计”。确定在社会经济结构转型和深化改革的新时期，国家的重大战略性问题，如资源能源类、灾害类、气候环境、国际贸易等关系国家大政方针的问题，进行“前瞻审计”，制定“前瞻审计”计划和实施指南。组织审计机关内研究性部门，对国际国内重大战略性问题，进行预测研究。抽调审计人员、研究人员组成审计组，对重大战略性事项进行前瞻专项审计，提出根本性问题和针对性政策建议，供决策参考。或者，在相关审计项目进行过程中，建立专题研究团队，在项目进展前期，设立研究组跟进项目，对重点战略性问题进行预测研究，指导并进一步明确审计方向，使问题建议更有针对性和决策参考价值。结合审计项目成果，提出前瞻性的问题和政策建议。

二是调整审计信息和审计报告等内容的重点和标准，完善考核体系。根据深化改革新时期党和国家的中心工作，重新确定审计报告的重点内容和编写标准，完善审计工作考核体系。着力关注社会经济转型中的宏观体制机制性问题、创新创业问题、国有企业的现代化管理问题以及完善市场经济问题。并根据审计工作的新的侧重点，调整审计工作考核指标，完善考核体系，制定审计质量标准，防范审计风险，科学引导审计工作方向。

三是着力开发探索新的审计技术方法，培养和组建行业专家和审计团队。在审计过程中，先进的技术方法不仅能够提高审计效率，辅助审计人员快速抓住审计重点，为深入延伸和专业领域探讨奠定基础和争取时间，还能够帮助审计组做到把握宏观大局，全面铺开，精准出击，科学决策，及时调整审计方向。行业专家往往是工程投资类项目审计最急需的力量。例如，储气库工程审计中应配有了解实验井的建设条件、正式井的建设规律、地质条件的研究和标准体系的完善等方面的行业专家。研究型审计要求审计人员有广博的知识和较强的工作能力。不但要熟悉审计的基本理论与方法、会计理论和技能，了解企业管理、财政、计划等国民经济管理方面的知识，还要有较高的学习能力和政策水平，因此，需要大力培养审计人才，提高人员素质。

综上所述，国家审计应立足于现实，着眼于未来，将短期经济效益与长期效益统一起来，若只顾眼前的经济效益，而牺牲长期效益，必将会遭受更严重的损失。审计机关在审计工作中，应高瞻远瞩，兼顾眼前与长远，兼顾局部与整体，兼顾微观与宏观，始终把国家利益与审计职责放首位，才能作出正确的评价，将深化改革和经济社会转型中存在的倾向性和预见性问题，及时有效地揭示，助力彻底解决。（作者单位：审计署审计科研所）