政绩主导下的娄底医改争议

蔡婉怡+刘圣中

娄底医院的职工为何要大力抵制社会资本参加公立事业改革的新举措呢？其背后透露出什么信息值得我们深入思考？

今年7月，湖南娄底市第一人民医院（以下简称娄底一院）宣布实行所有制改制，决定引入社会资本来组建新的产权主体，对原有的单一国有制形式的医院进行较大的变革。但是，这一决策甫一出台，即遭到本医院内部许多职工的极大反对。员工打横幅、聚会、发布传单，共同抵制这一改制举措，这就使得原本计划实施的改制工作受到极大的阻力，无法如期推行。同时，这一冲突的消息也在天涯、微博等网络平台快速传播，在社会上引起了普遍关注。

事实上，这不是娄底医院第一次改制遭到抵制。早在2013年底，娄底医院的员工们就因为通过非正式渠道得知娄底市政府要帮助众一控股有限公司收购医院，便动员起来对此进行了极力的抵制，从而使得传闻中的企业收购一事搁置。那么，娄底医院的职工为何要如此大力抵制社会资本参加公立事业改革的新举措呢？其背后透露出什么信息值得我们深入思考？

医院：

政绩主导下的改革

为了尽快解决人民群众“看病贵”和“看病难”的问题，特别是群众井喷式的医疗需求与医疗资源不足的矛盾问题，中央政府相关部门推出改革举措，即鼓励各类社会资本进入医疗领域来充实和平衡医疗资源。其原因之一是政府财力的限制，投入相对不足；其二是通过引入社会资本来进入公立医院等事业单位，可以形成竞争性的氛围，激励医院改变内部结构，提高服务效率和效果，充分满足社会多样的医疗服务需求。可以说，娄底医院的改革是在这一背景下出台的，其基本方向符合国家大政方针的要求。

娄底第一人民医院是娄底市城北区唯一的公立医院，其前身是由涟源钢铁集团所有的涟钢医院。该医院主要为本企业内部职工提供医疗保障和诊治等服务，但是由于受到这一属性的制约，医院的发展速度比较缓慢，效益也不佳。因此，在2011年，在要求剥离社会职能的国企改革的大背景下，涟源钢铁集团与娄底市政府签署协议，由集团支付9800万的移交资金，将涟钢医院转交娄底市政府，并更名为娄底市第一人民医院。此次改革的结果总体上说是令职工们满意的，因为职工们获得了事业编制，他们不必再忧心退休后的养老问题。

但是，当娄底市政府为了顺应新医改的大环境，2013年决心在娄底第一人民院进行社会化改革时，却受到了来自医院内部的巨大阻力。改制不得不暂时搁置。

到了2016年，娄底市政府决心再次推动这一行动。3月8日，专门下发了《娄底市人民政府办公室关于公立医院混合所有制改革试点的指导意见》，提出“为加快促进我市产业转型升级，加速健康产业发展，支持公立医院按国家鼓励的公私合营、混合所有制实施改革”。

紧接着，娄底市政府召开协调会议，部署相关工作。《关于第一人民医院“创三甲”有关问题的协调会议纪要》中明确显示，为加快医疗事业发展，满足群众看病需要，市政府决定用3至5年时间改变第一人民医院只有编制床位800张，职工600余人以及高级职称111人的情况，将其建成床位达1500至2000张、业务收入达到5到10亿元，与娄底市唯一的三甲医院娄底市中心医院南北呼应、并驾齐驱的三级甲等综合性医院。

通过以上材料我们不难看出，除了适应新医改的大环境，娄底医改还有一个重要原因，就是再上一个“三甲”医院。这可以说是市政府的重要的政绩追求。在没有充分考量本市的财政状况、医疗力量的状况以及没有充分调研相关医院职工的态度和意见的情况下，首先明确了医改的政绩目标。这不得不说是一个明显具有政绩导向的改革。

由于过于重视政绩目标，往往会忽略与此相关的其他问题，例如程序的合法性问题，医疗资源和财力问题，社会关系协调问题，医院本身的技术能力问题，尤其是医院全体员工的意见。这也正是这一改革举措甫一推出即受到强大阻力的重要原因。

员工：

权利、身份与信任

知情权与参与权的忽视。娄底医院员工们如此强烈的抵制改制，从浅层来看，是因为职工们认为此次改革没有给予他们应有的知情权和参与权。具体来说，职工们认为此次医改违背了2015年12月发布的《娄底市人民政府办公室关于进一步促进社会办医加快发展的实施意见》中对引入社会资本办医的流程的相关规定。

按照规定，规范的流程应该是先征求职工意见和召开职代会通过人员安置方案，然后再开展资产评估、招标投标、签订合同。但职工们说资产清查与资产评估工作早在今年5月即已开展，而在此之前，他们对按规定应广泛征求职工意见并经职代会同意的“改制”毫不知情。尽管相关管理人员对此回应说是财政部要求的普查，与引入社会资本改革无关。但不容置疑的是，为何改革决定出台之前，职工并没有充分参与其中，而是被排斥在外？这样做就明显存在暗箱操作的嫌疑，严重忽视了职工的知情权和参与权。

资质与信任问题。另一个较深层的原因是合作方的资质以及职工的信任问题。尽管计划参与意愿改制的众一集团是一个资产近60亿元的大集团，但其主营业务集中在房地产、煤炭、建筑、金融投资等行业，其医疗资质是可疑的，或者说至少目前是不充分的。所以医院职工普遍认为，众一集团并不具备管理大医院的资格和条件，把医院的股权转让给他们让职工对医院未来的管理没有信心。

另外，职工们还认为，众一并不是一家经营管理优质的公司，其现有资产和经营状况已经出现了较大问题，而在这种背景下众一还想收购医院，其动机就是想借医院来谋取更多利润。这就更让人不放心和不信任。

身份的忧虑。还有一个重要原因是，职工们觉得此次医改中政府、医院与企业之间存在暗箱操作的嫌疑，所以，他们担心其结果会借医改之名直接把医院卖掉或部分卖掉，使得有人利用改制来利益输送，从而使得职工们的身份、工资、福利等多种待遇没法得到切实的保证。这可以说是职工们最大的利益关切，是他们最为担心的事情，所以他们才有强大的动力来参与反对这次医院改制。

反思：

好事为何不被公众买账？

通过以上对娄底一院改制受阻事件的分析我们不禁思考：这种医疗改革举措尽管是符合国家大政方针的，理论上也是符合公众的权益要求的，但是为何却屡屡不被职工认可且买账呢？

从理论上看，公立医院引入社会资本，可以在一定程度上弥补政府对卫生事业的投入不足；可以完善医疗机构的治理机制和融资运作机制；可以通过建立公立与私立部门之间的合作伙伴关系，提高资源的利用效率。

但在实践中，这些美好的想法要落实却受到各种条件的制约，其结果甚至可能适得其反。所以，要将一个美好的理想方案付诸实施，需要满足许多条件。只有将这些条件理顺且尽可能创造出来，并注意实施中的诸多制约因素的化解，才能保证最终目标得到实现。

程序合法是第一要义。无论开展什么改革，方案设计固然重要，但是方案设计且执行的程序更加重要。如果不能确保一个合法稳定的程序来设计和实施相关方案，任何政策都不能产生效果。因此，要推行医疗体制改革，要吸引社会资本进入公营医疗机构，首先就是要遵循合法程序，保障每一个环节都公开透明，得到最大的参与，这样才会得到受众和利益相关人的支持。这一条也正是娄底医院改革中存在的最大问题，职工们最存质疑的也是这个地方。

相关过程不公开，信息不透明，职工不知情，重要环节不能参与，当然有理由怀疑暗箱操作。这样其正当性就几乎不存在了。程序正义的实现要求在决定是否改革、如何改革、改革结果如何处理等重大问题上都要遵守公开、公正、透明的准则。违背了这些基本原则，纵使政府管理者们认为是办了一件真心为民的好事，也很难得到公民认可。

专业化是科学的保障。医院管理本是一件极其专业的工作，即使社会资本作为投入者来说主要应该从事的是资本投入和宏观控制的工作，但如果是没有任何资质，且没有相关管理经验，或者说其资产经营还存在负效益情况的资本集团，其被引入到医疗体制改革中还是值得怀疑的。娄底医院职工们的担忧不无道理。

实际上，我们所说的社会资本应该是指优质社会资本，而不是非优质社会资本。只有优质社会资本进入公共事业才能确保公共事业的继续繁荣，否则就会损害公共事业的发展。这样的例子是很多的，许多医疗机构被一些所谓的社会资本收购以后，出现了许多管理不善、医疗事故频发甚至欺骗病人等问题都可以追溯到这一方面的原因。

所以，对社会资本设置一定的门槛，并进行严格的资格审查是必要的。高度专业化的社会资本才有资格进入公共事业领域，才可以得到更多人的支持和信任。

妥善保护相关人的利益。我们常常看到许多地方推行某种改革，大刀阔斧，雷厉风行。这一方面可以肯定政府办事的效率，但是另一方面也不能否定这种做法的简单化、齐一化，尤其是在涉及到相关人的利益问题时，这种做法既是不合理的，也是不公平的，也因此会遇到各种各样的阻力。所以，任何改革都要认真考虑相关人的利益保护和平衡，如果做不到利益相关人的利益增加，至少也不能让其受到损失。这是一个改革的底线。随意损害相关人的利益，并不进行适当的平衡和弥补，这种改革就会难以取得成功。

在本案例中，如何保护本院职工的利益，保护本地区病人的利益是重中之重。需要经过不同的协商环节，通过认真细致的工作，沟通协调，力争达到皆大欢喜，让职工不仅不用担心其编制问题，还可以享受到社会化改革后带来的好处。这样才能够在这个前提下，取得医院内部最大范围的支持，从而发挥社会化改革后的优长点。

综上所述，从娄底医院改革这一案例中，我们可以发现，坚持引进社会资本进行改革是提高公共事业效率和效益的大方向，但要成功实现这一改革，则需要做许多细致的工作。既要遵守相关法律法规，严格按照程序来操作，还需要在具体实施过程中，坚持专业化和利益相关人保护的基本原则。改革不是对某些少数人的利益伤害，而是争取实现更多人的利益扩增，让社会效益最大化。只有做到了均衡发展，利益共享，改革才是有意义的，也才能取得成功。■

（作者单位：南昌大学公共管理学院）