地方融资平台转型路在何方

王弘

由于稳增长需求和地方建设压力，以及地方融资平台自身利益诉求等原因，地方平台公司陷入“转型之困”。

2014年底，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），主要目标是清理地方债务。当时新政一出，不少官员和学者都认为这将会是一则改变中国的重要政策，它将会对包括招商引资、地方债务、地方领导职权、地方财政体制等多个方面产生影响。

然而，近两年时间过去了，地方融资平台并未顺利转型，由于稳增长需求和地方建设压力以及地方融资平台自身利益诉求等原因，地方平台公司陷入“转型之困”。

借道“政府购买服务”

作为政府重要融资渠道，融资平台的转型之路似乎并不容易，从新业务探索到资产证券化，以及对PPP模式的渗透，在这些尝试中，融资平台的功能并未发生质的变化。然而，按照43号文，要剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，未来政府和融资平台的关系要逐渐剥离清楚，以防止政府债务规模的持续增大。

目前一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，本着万变不离其宗的原则，继续为政府提供融资服务。融资平台和政府关系的再次交叉，或将为未来政府债务的增加带来隐患。目前这类项目主要集中在基础设施领域，融资平台承接项目后，政府以购买公共服务的方式进行赎回。对平台而言，名义上这些项目是公开招标，脱离了政府融资功能，但实际上却是政府指定平台来做，政府和平台之间的关系再次发生交叉。

政府购买服务的原则是“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。值得注意的是，随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

以PPP为例，随着其在市政项目中的广泛推广，地方政府融资平台的角色也发生了变化。

财政部发布的《PPP操作指南》中明确规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业。

中央政府本轮推行PPP模式的目的之一，是充分发挥社会资本的积极性，并形成对地方政府的约束，地方政府和社会资本是平等的契约关系，而本级政府的融资平台则起不到这样的作用。但是，如果政府和平台公司之间不能划清界限，也就意味着与地方政府签订的协议基本等于自己跟自己签协议。以左手换右手的方式来实现融资平台的转型并不可行。国务院出台政策推进政府向社会力量购买公共服务，其目的就是要大力鼓励非政府组织存在，政府通过购买服务的方式，帮助社会机构解决生存危机。社会机构之所以存在，是因为它能提供政府所不能提供的公共服务。如果这些公共服务，需要得到政府的支持才能实现，那么其存在就会出现问题。

借力稳增长“加杠杆”

43号文印发后，地方融资平台的各种渠道融资都很难。但去年以来，由于实体经济困难，金融机构难以找到好的项目，又转向平台公司，各类金融机构都蜂拥而至希望放款。

由此，融资平台的融资功能并未剥离甚至有所强化。融资平台目前不仅能通过银行贷款、企业债、信托等传统渠道融资，一些银监会名单外的平台还试图通过新兴的公司债等方式融资，但融资成本较此前已有所下降。稳增长压力下城投公司扩大融资，其债务有可能再度膨胀。

按照43号文的规定，融资平台新增融资只能认定为企业债务。但是融资平台承担政府性投资的职能，其在过渡期内依然享有政府信用背书，这有可能加剧地方政府隐性负债风险。

实际上，相关部门已经放开城投公司的融资，城投公司的融资紧张得到缓解。

以浙江某经济发达县为例，上半年融资形势还是比较吃紧，但置换债券发行后融资难等问题有所减缓，地方还是出于稳增长的需要。从7、8月份开始，证券公司、信托机构找到当地城投公司希望做业务，开出的成本已经由以前的10%以上下降到7%左右。银行贷款主要从国家开发银行、农业发展银行获取。

更高行政级别的平台融资成本控制得更低。华东地区某省级平台公司此前尚需要借新还旧，自从地方债置换之后，很大一部分资金通过置换债券去偿还。公司融资成本由此降下来，去年整体成本略高于7%，预计今年全年的资金成本将在5%。省级平台还能从银行融资甚至能享受利率下浮的优惠。

实际上，上述案例并非孤例，诸多地方已出现这一情况。对于融资平台而言，传统的融资渠道均在使用，新兴的融资渠道如融资租赁、公司债等方式也在尝试。

在置换债券并未改变融资平台债务余额的情况下，融资平台出于基建稳增长的需要大幅融资，其债务余额势必有所增长，财务杠杆必将上升。因为城投公司承担政府性投资，在融资平台尚未完成市场化改制的前提下，融资平台的扩张使得地方政府背负隐性负债的风险。

地方融资

“二次突围”路在何方

2008年以来，我国的财政政策从稳健转向积极。在这几年，迅速扩张的是地方城投融资平台。但由于政府融资平台自身造血功能不强，特别是在43号文出台后，后期融资及还款压力较大。鉴于地方政府债券置换平台贷款存在较大缺口，融资平台贷款潜在风险不容忽视。

基础设施投资快速增长，在“稳投资、稳增长”中发挥了关键作用。但是基础设施投资的主体是地方政府，资金来源除少量预算资金，主要靠政府融资平台融资。因此，平台公司在市政建设中承担了“第二财政”的角色。目前，地方政府要完成基建投资的任务，首先要解决的就是政府融资平台投融资能力下降的问题。

由于43号文剥离了平台公司的政府融资职能，且平台公司存量债务越滚越多，资金链紧张，投资能力也会下降。不少平台公司今年和未来一段时间公益性项目投资主要是已开工和续建项目，只有少数平台还将新增少量公益性项目，并且未来将逐步退出公益性项目投融资活动。

此前地方政府运作模式中存在的问题，未来会更多地暴露出来。以存量项目为例，目前地方政府的通常做法是先将项目包装，再拿去融资，而融到钱后，首先要去偿还上一个项目的债务，剩余部分才拿来启动新项目。这种运作模式造成的结果就是，实际上资金下去了，支出却根本没有到位，而有些地方甚至连可融资的项目都没有。

未来剥离政府和融资平台的关系，将成为化解地方政府债务的一个途径。43号文要求，地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

2016年4月20日，财政部、住建部发布《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务，落实棚户区改造贷款贴息政策，引导社会资本参与棚户区改造。

5月底财政部曾表示，正在抓紧研究出台债务管理相关制度办法。未来由融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债，消除政府隐性担保，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务。政府在出资范围内履行出资人职责，或依法承担政府采购合同、政府和社会资本合作协议等约定的责任，不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。

（作者单位：中国社会科学院投融资研究中心）