越南对境内外国NGO的管理经验及其启示

叶大凤 黄思棉

越南对境内外国NGO的管理经验及其启示

叶大凤 黄思棉※

越南对其境内外国NGO的管理依据于相对健全的境外NGO管理法规；在注册登记管理方面设置多样化的许可证类型，便于分类管理；在援助管理方面做到有法可依，对援助双方从援助启动初期到最后的评估阶段设置了详细的奖惩方案；在监督管理方面，注重日常监管，强调信息公开，吸纳公众参与监督等。这些经验对完善中国对境内外国NGO的管理有一定的启示。

越南；外国NGO管理；经验；启示

在全球化背景下，非政府组织（英文缩写NGO）活动的全球化成为一种普遍的趋势。当前，各国境外NGO的活动范围日益扩大，涉及科教文化、环保、扶贫、卫生、人道主义等不同领域，几乎渗透到经济社会发展的方方面面，既对对象国的经济社会发展起到重大的推动作用，也会对对象国的正常政治秩序构成挑战。因此，加强对境内外国NGO的管理也是一个世界各国普遍面临的问题。越南与中国同属发展中国家，具有相同的社会性质，同时也是境外NGO频频光临的国家。为保障境外NGO在本国境内开展活动能够顺利实施，同时也方便对境内的外国NGO进行监督和管理，越南政府以开放的姿态欢迎境外NGO在本国开展活动，并在对其境内的外国NGO管理体制方面做了积极的探索与实践，明确制定了相关法律法规，为境外NGO的活动提供法律依据，有利于更好地吸引境外NGO投入更多的资金、技术和人才，进一步促进越南经济和社会建设的有序发展。

一、越南境内外国NGO的发展概况

NGO的迅速发展是20世纪人类文明发展所取得的最重要成就之一。关于NGO的概念，存在不同的界定。世界银行把“致力于减轻苦难，维护穷人利益，保护环境，提供基本的社会服务及推进社区发展”的任何民间组织都称为NGO①何静：《国外NGO的管理模式及对中国的启示》，《学术探索》2013年第6期，第64页。。在联合国的官方网站上，NGO是指在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织②王名、刘求实：《中国NGO发展的制度分析》，《中国非营利评论》2007年第12期，第93～94页。。尽管不同机构对NGO的概念界定具有一定的差异性，但普遍认可NGO具有非政府性、非营利性、自愿性、非政党性等特点，主要从事非营利性活动，包括援助、慈善、文化甚至带有一些政治性的活动。

越南属于发展中国家，经济发展水平相对落后，是境外NGO活动的重点区域之一。外国NGO在越南的发展与其在第二次世界大战以后的历史演进过程紧密关联。外国NGO在越南的活动始于1954年③裴氏水：《越南对国外NGO的管理研究》，广西民族大学硕士学位论文，2014年。。1975年5月之前，越南的外国NGO约有60多个，主要是在越南南方开展活动的美国宗教组织和对越南北方进行援助活动的社会主义国家的友谊协会等。1975～1978年，在越南境内的外国NGO数量增加至70多个。1979～1988年，越南被美国等西方国家禁运，不少外国NGO转移，越南境内的国外NGO数量和受援助金额锐减。1989年以来，外国NGO才真正大量地活跃于越南境内，越南境内的外国NGO数量、外国NGO开展的项目、受援助金额等均增长迅速。经过几十年的发展过程，据统计，2010年，在越南开展活动的外国NGO约有700个，活动范围涉及环境、扶贫、教育、卫生等领域，援助金额达到3亿美元，比外国NGO初来越南开展活动的援助金额翻了一番，为越南经济社会发展和人道主义援助提供了大量的资金和技术支持④张玲、陈颖：《越南管理外国NGO法律框架比较研究》，《云南大学学报（法学版）》2012年第3期，第195页。，越南受到外国NGO援助和与外国NGO开展活动的频次也比较高，对越南的经济与社会发展产生了重要的影响。

越南境内的外国NGO不仅帮助越南在医疗卫生、教育公平、经济扶贫、生态环境保护等方面解决了一些实际的困难和问题，还推进了越南本国NGO的发展，促进了其NGO管理体制的变革与完善，改进了越南政府与NGO等部门的合作，推动了越南公民社会的发展，扩大了越南与世界其他国家的合作与发展。

二、越南对其境内外国NGO管理的经验

（一）在管理依据方面：形成了相对健全的外国NGO管理法律框架

越南对其境内的外国NGO的管理主要依据以下法规，即1996年颁布的《越南外国非政府组织运作条例》和《关于外国非政府组织在越南开展活动的管理规定》，2009年颁布的《外国非政府组织援助管理及使用规定》以及《越南外国NGO经营法规》和《关于建立NGO事务委员会的决定》等相对健全的法律法规，对外国NGO的注册登记、变更、撤销、日常活动、援助方式、税收和监督管理等方面都进行了制度规范，形成了对境内的外国NGO管理的基本法律框架。

（二）在注册登记管理方面：设置多样化的许可证类型

越南政府设立NGO事务委员会，专门负责外国NGO的相关事务。越南对于外国NGO的注册登记采取的是宽进严出的管理方式，而且，为满足外国NGO的不同需求，关于许可证类型的设置多样化，分为以下3类授予：1.运营许可证，是指准许外国NGO自身或与其在越南的合作伙伴在越南境内开展合法的需求评估、资金筹集、执行发展计划、援助规划或人道主义项目的官方许可证；2.办公室项目许可证，是指外国NGO因项目需要专门设立的项目代表处的常规工作站，具有长期性和永久性的特征，为便于越南政府的监督和管理，项目办公室设立地点应在项目所在地或首都；3.代表处许可证，是对外国NGO在越南所有活动计划的官方认可，NGO的代表处应设立在越南首都河内⑤何静：《国外NGO的管理模式及对中国的启示》，《学术探索》2013年第6期，第64页；裴氏水：《越南对国外NGO的管理研究》，广西民族大学硕士学位论文，2014年。。

同时，对违反越南法律法规，超越许可证范围在越南进行运作的外国NGO规定了撤销许可证、停止或终止活动的情形，包括许可证过期又不按时申请延期的；开展活动违反越南法律的；收到许可证12个月内未开展任何申请书中陈述的活动的等。

（三）在援助管理方面：做到有法可依，对援助双方从援助启动初期到最后的评估阶段设置了详细的奖惩方案

随着经济全球化的发展，各国对境内外国NGO在本国境内的发展都适当采取了援助计划，其中实行税收优惠政策是最主要的方式之一，越南也不例外。越南政府为保障外国NGO在本国境内的健康发展，2009年颁布了《外国NGO援助的管理和使用规定》，对外国NGO援助的性质、原则、途径、范围和目的等进行了规定，并依据外国NGO援助的性质、范围和目的等明确划分了政府各部门在接受、管理和使用中的职责。由于援助对象分为援助方和受援助方，该规定还对援助双方从援助启动初期到最后的评估阶段设置了详细的奖惩方案，使在越南境内的外国NGO实施援助活动有法可依，也进一步完善了越南外国NGO管理的法律架构，为其外国NGO健全的管理体制的构建奠定了夯实的基础。

（四）在监督管理方面：注重日常监管，强调信息公开，吸纳公众参与监督

从监管主体看，越南由专门的管理机构（国外NGO事务委员会）进行日常管理，由越南人民援助统筹委员会（PACOMM）对越南境内的外国NGO进行行政监管。1996年，越南创设了NGO事务委员会，专门负责越南NGO的各类许可证的签发、修订或撤销等事务的管理，管理范围相对较小。2000年，越南撤销了该机构，代之而起的是2001年新设立的国外NGO事务委员会，负责对越南境内的外国NGO进行监管，管理范围除了负责越南NGO的各类许可证的签发、修订或撤销等常规事务，还涉及配合外交等部门制定并督导执行与外国NGO相关法的律法规、争取用于越南经济社会发展的外国援助等。从监管内容上看，从以准入管理和资金的使用监督管理为主，不断扩大到日常工作的监管。在2009年以前，越南对其境内的外国NGO的监管侧重于准入管理和资金的使用监督管理，主要依据1996年颁布的《越南外国非政府组织运作条例》《关于外国非政府组织在越南开展活动的管理规定》及2001年4月26日越南政府总理颁布的64号决定。2009年10月22日，越南颁布了《外国非政府组织援助管理及使用规定》（2010年1月1日正式生效）。越南对其境内的外国NGO的管理扩大到日常工作的监管，强调信息公开，鼓励公众参与监督。

1.注重日常监管。越南对外国NGO实行行政监督，由越南人民友好联合会主管负责统筹协调工作，多个部门联合实行监督，具体见表1。各部门各司其职、相互协作、分工具体，监管效率高。

2.信息公开，公众参与监督。越南在对外国NGO信息公开，公众参与监督这一方面做得十分出色。NGO无论是在国内还是国外从事活动，都有义务向政府和社会公布信息。因此，健全的信息公开制度是必不可少的。越南政府规定每3个月，外国NGO的主要代表人需要以书面形式向越南外国NGO主管部门提交运营报告，包括活动主题、进展、预算编制情况以及具体开支等内容；每半年外国NGO的代表人还需要以书面形式汇报本组织在越南的运营情况，并提供相关的材料证明。尤其是关于越南政府对外国NGO的优惠政策或外国NGO对越南的资助细节，外国NGO有履行对越南公众公开信息的义务。

表1 越南各部门对外国非政府组织监管职责汇总表

三、越南对境内外国NGO的管理经验对中国的启示

从20世纪80年代起，外国NGO在华活动已有几十年的历史，但中国对外国NGO的管理体制不够健全，中国境内的外国NGO资金年流入额过低，不利于外国NGO在中国的发展，也不符合中国对外开放的发展要求。而越南从20世纪八九十年代起，采取开放欢迎的态度迎接外国NGO的到来，经过三四十年的发展过程，越南已经开始享受外国NGO给经济社会发展带来的益处，已经探索出适合本国发展的、与外国NGO进行有效良性互动合作的管理体制，通过制度健全的外国NGO管理法规、救援制度和各项优惠政策，其境内的外国NGO管理方面探索出许多成功的经验。虽然越南对其境内外国NGO的管理也存在着诸如与其他法规的衔接性不够强、一些规定不能适应外国NGO发展新形势、行政许可和延期手续繁琐等方面的问题，但其在对境内外国NGO的管理方面的一些成功经验值得思考，对完善在华的外国NGO管理有一定的启示。

（一）制定相对健全的外国NGO管理法规

中国关于外国非政府组织的主要管理依据是1989年6月颁布的《外国商会管理暂行规定》和2004年3月颁布的《基金会管理条例》，这些规定对中国经济社会发展起到一定推动作用的同时，也存在许多与现有管理体制相冲突的地方和法律法规上的盲点，例如对于外国NGO在华活动的具体项目、资金和人员的监管制度还处于空白状态。没有出台具体的法律法规来加以约束和管理。随着外国NGO积极作用的日益凸显，其消极作用也不断产生。因此，关于制定专门的外国非政府组织管理法的呼声越来越高，中国加强和规范对外国NGO的管理已经刻不容缓。2015年6月4日出台的《中华人民共和国境外非政府组织管理（草案二次审议稿）》（简称《草案》）一开始就引发公众的热议，热议的主要问题是：1.准入门槛过高，外国NGO必须拥有官方的“业务主管单位”；2.多头管理，业务主管单位、公安机关实行监督管理权，而民政部被排除在外；3.外国NGO开展工作及分支机构的设置地点不明确。

笔者认为，中国对外国NGO法规的制定不能操之过急，否则会起到适得其反的作用。制定专门管理境外NGO的法规是一个大的进步，但笔者认为应遵循以下几点：1.开放友好的原则。不应以境内的外国NGO难以监管为由提高准入门槛，应以开放友好的态度欢迎和支持他们在中国开展正常活动，以达到互惠互利的效果；2.建立单一的第三方监管机制，业务主管和民政部负责境内的外国NGO的登记注册及其他业务管理，而公安部作为唯一的监督机关，这样才能避免多头管理、互相推诿责任现象的发生；3.明确境内的外国NGO代表机构的设立地点，可以借鉴越南的做法，为方便管理和监督境内的外国NGO活动开展情况，明确规定将境外NGO的代表机构设在北京。

（二）放宽外国NGO准入门槛

就以上《草案》内容所知，中国将进一步提高境外NGO在中国的准入门槛。笔者认为，中国对境内的外国NGO应采取宽进严管的方式，建立外国NGO准入制度，将其纳入国家的法律框架内，放低境内的外国NGO的准入条件，给予其合法的身份开展活动，采取有效和规范的事中和事后监督，使其开展的活动和宗旨与中国宏观战略发展目标相一致，并遵守中国的法律。

（三）加大对外国NGO的援助力度

为鼓励外国NGO来中国开展活动，越南政府的经验是对其境内的外国NGO采取税收优惠政策。笔者认为，中国应制定专门的《境内的外国NGO援助计划》，加大对境内外国NGO的支持力度，主要是采取税收优惠政策，具体如下：

1.实行税收优惠政策。税收优惠包括（1）制定双向税收优惠政策，一方面是对外国NGO本身的优惠；另一方面是对外国NGO捐赠方也要给予税收优惠；（2）严格核对税收优惠对象。根据外国NGO业务和活动开展的领域及服务宗旨，对其进行税收减免，给外国NGO予以税收优惠的同时也可以有效地防止不法分子利用优惠政策钻政策空子，逃税、避税。

2.建立健全税收捐赠制度。加强对境内外国NGO捐赠的管理，应采取以下两个方法：（1）合理地确定受赠外国NGO的类型和范围。境内的外国NGO可以划分为公益型和互益型，根据公益型和有利于促进中国经济社会良好发展的原则将公益型确定为受益的外国NGO类型。（2）鼓励对外国NGO的捐赠，并给予相应的税收抵扣，建立合理的外国组织向国内捐赠的税收优惠制度①《中国境外NGO法律引“恐外”争议》，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-17588.html.。建立这种“引进来”和“走出去”外国NGO捐赠机制可以吸引更多的外国NGO来中国开展活动，彰显中国友谊之邦的良好大国形象。

（四）加大法律宣传力度，鼓励公众参与监督

中国境内的外国NGO在教育、环保、扶贫、助残以及卫生等多个领域做了不少工作，而且外国NGO的资金组成部分受中国税收优惠政策和公众的捐赠所得，公众自然有监督NGO的权利，在立法完善的基础上，向公众广泛宣传《中华人民共和国境外非政府组织管理法》，并要求外国NGO定期对外公布本组织的资金流向、活动进展以及所得成果等信息，可以促进公众更直接有效地对外国NGO业务和各项活动实施监督，促进双方的信息交流与互信，以更好地发挥中国NGO对中国经济社会发展的积极作用。

注：本文系国家社会科学基金项目“农村社会组织发展的‘本土化’路径研究“（项目编号：13BSH071）的阶段性成果。

（责任编辑：马金案）

Management Experience and It’s Revelation of Foreign NGO in Vietnam

Ye Dafeng＆amp;Huang Simian

The management measures of Vietnam on foreign NGO are based on comparatively sound management regulation outside its borders；the management on registration process has been designed as license diversification，which is easier for classification management；in terms of aid management，it has followed the law to establish the reward and punishment program that will be analyzed from initial stage to the final evaluation stage of both sides assistance；for supervision and management，it focused on daily supervision and information disclosure to attract public to participate in the supervision process.Those experiences have a certain inspiration for China to improve its management on foreign NGO.Therefore，China should to set up the sound regulation to manage the foreign NGO in its territory，reduce the entry barriers，enhance aid efforts to foreign NGO，increase legal advocacy，encourage public to participate in the supervision，and complete the regulation of foreign NGO in China.

Vietnam；Management on Foreign NGO；Experience；Revelation

D813.4

A

1003－2479（2016）05－0067-04

※叶大凤：广西大学公共管理学院副教授；黄思棉：广西大学公共管理学院硕士研究生