以马来西亚与菲律宾沙巴争端为视角透视“东盟方式”在解决领土争端中的作用

韦祎

以马来西亚与菲律宾沙巴争端为视角透视“东盟方式”在解决领土争端中的作用

韦祎※

由于殖民历史、经济利益等原因，马来西亚与菲律宾围绕沙巴问题在历史上屡屡发生摩擦。该问题已经沉寂多年，但2013年的拉哈达图入侵事件又再次激起沙巴问题。争端对马菲两国以及东盟的发展产生了重要影响，而“东盟方式”在处理沙巴争端以及类似的东盟内部争端时发挥了一定作用，却也有局限性。本文以沙巴争端为视角，探讨了“东盟方式”在处理东盟内部领土争端时发挥的作用。

马菲沙巴争端；“东盟方式”；领土争端

围绕沙巴的领土归属问题，马来西亚与菲律宾长期存在着矛盾。马菲两国历史上曾多次因该问题关系恶化，甚至断交。东盟成立后不久，沙巴争端再度激化，两国关系几至冰点。作为东南亚地区的国际组织，东盟理应肩负起处理东盟成员国内部争端的任务。然而实际上，虽然“东盟方式”为沙巴争端的处理起到了一定促进作用，但由于这种方式内在原则和机制的特点，使“东盟方式”在处理沙巴争端这类东盟内部领土争端时，无法采取积极有效的措施以彻底解决问题，作用较为有限。1977年，菲律宾马科斯政府宣布放弃对沙巴的主权声索，此后该问题进入缓和状态。但近年该问题却再次凸显，不仅涉及两国政府，还牵涉了苏禄苏丹等非国家行为体，因而更显复杂多变，东盟能否发挥效用仍有待观察。

一、马来西亚与菲律宾两国间沙巴争端的由来与发展

（一）马来西亚与菲律宾沙巴争端的历史背景

沙巴位于加里曼丹岛（又称婆罗洲）北部，北接菲律宾南部的苏禄群岛地区，南部与印度尼西亚接壤。沙巴历史上虽然跟东南亚其他地区联系密切，但实际上与马来半岛是不同的地理和文化单元，沙巴的主要居民也不是马来西亚的主体民族马来人。15世纪至16世纪，沙巴成为文莱苏丹的封地。1662年文莱内部发生叛乱，苏禄苏丹为平叛给予了文莱苏丹协助。事后文莱苏丹为答谢苏禄苏丹，于1704年将沙巴的东部和北部割让给苏禄苏丹。随后西方殖民者逐步侵入菲律宾和婆罗洲地区，最后西班牙控制了苏禄群岛地区。英国与荷兰在婆罗洲也竞争激烈，英国最后控制了加里曼丹岛北部的大部分地区。1878年，苏禄苏丹与英国北婆罗洲公司签订条约，规定将沙巴“转让”给北婆罗洲公司。但是关于条约中的“转让”到底是“割让”还是“租借”，如今双方各执一词。此后马来西亚一直坚持英国的观点，认为沙巴是由苏禄苏丹“割让”的而非“租借”的，这也为争端埋下了伏笔。1898年美西战争爆发，西班牙战败，菲律宾主权被转让给了美国，美国也不承认英国对沙巴的主权，但英国实际控制着包括沙巴在内的北婆罗洲地区。

二战期间，日本短暂统治了北婆罗洲地区，但战后英国卷土重来，直至1963年8月31日北婆罗洲（沙巴）取得自治权。1963年9月16日，北婆罗洲恢复旧名沙巴，并经公投与砂拉越、新加坡以及马来半岛上的11个州共同组成马来西亚联邦（新加坡于1965年退出联邦）。马来西亚政府当时每年向苏禄苏丹及其继承人支付5300林吉特作为“租金”，但后来马来西亚单方面停止了该项支付。如此复杂的历史因素和殖民原因使沙巴归属几经易手，这也为后来的沙巴争端埋下了伏笔。

（二）马来西亚与菲律宾沙巴争端的发展变化

1898～1946年美国殖民统治时期的菲律宾以及1946年成立的菲律宾第三共和国都不断地声索对沙巴的主权，同时认为此前的条约无效，其他的一些协议也应当重新考虑。苏禄苏丹也与菲律宾政府不断交涉和谈判，要求政府追讨沙巴主权。1962年6月，独立后的菲律宾政府首次对北婆罗洲（沙巴）提出主权要求，遭到马来亚联邦的坚决反对①梁英明：《东南亚史》，北京：人民出版社，2013年版，第278页。。为此，两国外交关系趋于恶化，马来亚时任总理拉赫曼呼吁的区域合作问题也被搁置。

但实际上，马来西亚于1963年成立之后自然地继承了英国的原有属地，并坚称对沙巴的主权，同时认为沙巴加入联邦的程序和结果具有完全的法律效力。而且在马来西亚联邦成立之前，时任联合国秘书长的吴丹曾派遣过一个工作小队奔赴沙巴和砂拉越开展实地调查，调查结果显示沙巴和砂拉越两州加入马来西亚符合国际规范和国际法原则，也符合当地民众的意愿。菲律宾却表示坚决反对这样的结果，抵制马来西亚联邦的成立。马来西亚成立后，菲律宾政府感到十分恼怒，当即宣布不承认马来西亚，同时召回了驻马来亚联邦原大使，两国关系恶化。

1965年，马菲关系稍有缓和，菲律宾承认了马来西亚联邦，但是仍然“保留将来对沙巴提出主权要求的权利”，同时要求将沙巴主权问题提交国际法庭仲裁，遭到马来西亚的拒绝。1967年，费迪南德·马科斯出任菲律宾总统，在与马来西亚的沙巴争端中采取了极其强硬的态度和立场。1968年3月，离东盟成立尚不满一年，菲律宾与马来西亚之间的矛盾就因沙巴问题再度激化。菲律宾国会通过议案，宣布沙巴是菲律宾领土，两国因此断交。马来西亚还公开指责菲律宾政府在科列吉多岛训练特种部队，准备在沙巴挑起事端②祁广谋、钟智翔：《东南亚概论》，广州：世界图书出版广东有限公司，2014年版，第310页。。马来西亚政府对此提出公开抗议，同时撤回驻菲大使。此举严重损害了刚刚成立的东盟的团结，但是马来西亚并没有就此为止，随后还抵制了在菲律宾马尼拉召开的东盟会议，宣布暂停一切东盟活动，东盟陷入近一年的瘫痪状态。1969年，马菲复交，但沙巴争端的阴云一直笼罩。

尽管态度强硬，1977年马科斯却在吉隆坡参加东盟峰会时宣布放弃对沙巴的主权声索③郭剑、喻常森：《菲律宾与马来西亚关于沙巴的主权纠纷》，《南洋问题研究》2015年第2期，第34页。。然而这只是马科斯的口头承诺，菲律宾的宪法中依旧保留着对沙巴的主权要求，马来西亚仍旧表示不满。事实也证明马来西亚的担忧是有道理的，菲律宾实际上一直保留着对沙巴的主权要求。1986年，菲律宾在起草新宪法时，围绕沙巴问题其国内立法机构意见分歧仍旧很大。但科拉松·阿基诺于1986年当选菲律宾总统后，开始表示愿意与马来西亚友好协商沙巴问题，以大局为重。1987年，菲律宾重修宪法，删去沙巴“在历史上或法律上属于菲律宾”的提法。同年8月，菲律宾副总统访问马来西亚，表示菲方将采取实际措施放弃对沙巴的主权要求。但是菲律宾放弃沙巴主权声索并不是无条件的，菲方提出了一系列限制条件，包括马菲签订睦邻友好条约及边界巡逻协定；马方不再为菲南穆斯林组织提供基地；马方妥善处理涌入沙巴的菲籍非法移民；对苏禄苏丹及其继承人给予补偿；菲方在沙巴投资享有优先权等。随着一系列协议的达成，马菲沙巴争端暂告一段落，进入了蛰伏状态，不再继续威胁两国关系的大局。

（三）马来西亚与菲律宾沙巴争端的再次凸显

在菲律宾政府宣布放弃对沙巴的主权声索时，菲律宾南部苏禄地区的苏禄苏丹及其继承人却并没有放弃对沙巴的主权追讨。苏禄苏丹及其继承人不断要求菲律宾政府帮助他们追讨沙巴主权，恢复其家族在沙巴的统治地位，但是菲律宾政府并没有接受他们的要求。菲律宾最高法院2011年在一份决议中仍然提到“为了不损害国家的安全、经济和环境利益，菲律宾保留对沙巴主权的声索，并将在未来继续”，可见沙巴问题实际上一直并未彻底解决，只是处在冷却状态。

2012年10月，菲律宾政府宣布在菲律宾南部地区建立新政治实体，囊括苏禄地区，但苏禄苏丹却强调自身的存在性并与政府发生矛盾。苏禄苏丹贾马鲁尔·基拉姆三世单方面宣布将自行采取行动追讨沙巴领土。2013年2月，约200名苏禄苏丹的支持者（苏禄苏丹武装）侵入马来西亚沙巴州的拉哈达图地区以“追讨沙巴主权”，与马来西亚武装部队发生冲突，死伤惨重。两国政府层面随即展开斡旋，菲律宾政府也与苏禄苏丹武装交涉，但是对于苏禄苏丹武装这样的非国家行为体，政府层面的交涉效果有限。政府的交涉最终宣告无效，马来西亚与苏禄苏丹武装发生严重的流血冲突。马来西亚随即出动部队展开清剿行动，造成严重伤亡，但最终彻底击溃入侵沙巴的苏禄苏丹武装。

拉哈达图入侵事件标志着沙巴问题的再度凸显，显示出沙巴问题的复杂性。长期以来，沙巴问题在菲律宾国内的地位就十分敏感，历任总统都很难妥善处理沙巴问题，而且菲律宾南部的穆斯林地区本身也存在严重的危机，政府对该区域的管控能力有限。拉哈达图入侵事件加剧了菲律宾国内的矛盾，菲律宾政府面临巨大的压力。沙巴问题实际上从未彻底解决，菲律宾外交部也称并未完全放弃对沙巴的主权声索，只是面对马来西亚实施的有效管控，菲方显得无可奈何，只能在政府层面搁置了对沙巴的主权声索。

二、“东盟方式”在沙巴争端处理中的作用

沙巴争端从古代王朝历史和殖民历史中延续而来，一直困扰着民族国家形成后的马菲两国。不仅对马菲两国的双边关系产生了重要的影响，也对地区局势产生了冲击，更影响着东盟的团结和发展。东盟成员国间的领土争端对于建构东盟特殊的内部机制和原则——“东盟方式”起到了一定作用，而“东盟方式”又反过来作用于沙巴争端，对争端的处理起到了一定作用。

（一）对“东盟方式”基本原则的强调

1.不干涉原则

随着东南亚地区国家的相继独立，该地区新出现了一批现代意义上的民族国家。长期的殖民史给该地区人民造成了深重的灾难，独立后的民族国家对主权和独立高度敏感。然而，面对冷战严峻的国际形势，他们也认识到进行区域合作以抵御外来干涉的重要性。东南亚国家尤其是东南亚的海岛国家首先开始尝试进行区域合作，在几次失败的尝试之后，东盟于1967年8月8月宣告成立。印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾以及新加坡5国领导人在曼谷签订《曼谷宣言》，这份文件对于不干涉原则给予了高度的重视。因为各国之间相当程度的多样性加重了他们之间关系的脆弱性——他们的历史经验、文化、宗教和战略观点的多样性①（菲律宾）鲁道夫·C·塞维里诺：《21世纪会有一个新东盟吗？》，《欧亚杂志》2004年7月，第180页。。这种多样性导致了东南亚国家关系的脆弱，因而国家间关系在东盟成立初期乃至现在都极为敏感。不干涉原则成为东盟一直坚持的原则，也是在东盟参与沙巴问题处理时坚持的原则。

1968年马菲关系的恶化严重影响了刚刚成立的东盟的团结，这个新兴国际组织的生命力也被打上了问号。然而，东盟内部的协调机制——“东盟方式”开始发挥了作用。东盟并没有直接干预马菲之间的沙巴争端，也并没有将沙巴争端列为东盟集体讨论的议题，而是积极推动马菲两国通过和平的方式解决问题、加强对话。东盟实际上没有直接干预，反而努力将争端保持在双边问题的层面，并从侧面积极斡旋。这反映出东盟对于双边领土争端的极度敏感性、对主权的高度强调以及对不干涉原则的坚持，有利于问题保持稳定，避免了多边介入给争端带来更为复杂的不利因素影响。

2.协商一致原则

“东盟方式”的一个特点是在决策过程中坚持协商一致的方式，这充分尊重了国家主权和国家平等，是国家主权原则在国际组织机制中的延伸，但这实际上也导致了东盟无法快速做出有效的反应。协商一致本身是一项普遍的国际原则，也是其他国际组织在实践当中的运作方式，东盟的该原则并非独创。但是在东盟的语境下，协商一致被给予了更高和更重要的地位。协商一致原则有着一贯性，自东盟成立以来就存在，并且在东盟不断发展的历程中又不断被丰富和加强着其内涵。东盟国家间关系的微妙性使他们有意识地避免“东盟方式”过于超越国家主权原则，或者具有过高的强制性。

关于在东盟成立初期就进入白热化的沙巴争端，作为当事国同时也是东盟成员国，马菲都不愿意将该问题诉诸多边的国际组织——东盟。而且在沙巴争端最为激烈的时候，东盟尚且刚刚成立，不具备充分解决争端的机制和能力。协商一致原则要求成员国全体协商一致同意，在发展至今日的东盟中，即使不能达成全体协商一致，也要求至少不存在任意一方表示明确反对某一议题。然而在沙巴争端中，相互对立的马来西亚和菲律宾反对在东盟中协商讨论或在东盟框架下协商解决沙巴争端，东盟只能以非强制和非权威的方式进行呼吁和斡旋。实际上，沙巴争端主要还是回归了双边，是由两国进行双边协商解决的。

3.非正式原则

东盟从成立时的背景中就体现出来并维持至今的另一特点或者称之为“东盟方式”的一大原则，就是“在推进其事业的进程中，东盟更倾向于非正式的、松散的安排而不是条约和正式的协议，它主要依靠领导人、部长以及高官们的个人关系，还有同行之间的影响，而不是制度”①（菲律宾）鲁道夫·C·塞维里诺：《东南亚共同体建设探源——来自东盟前任秘书长的洞见》，北京：社会科学文献出版社，2012年版，第10页。。即便是标志东盟成立的第一份文件《曼谷宣言》都只是一份简单的意向性文件，不是以法律术语表达的，也没有明确的地区机制，实际上并没有法律上的约束力。可见东盟的非正式原则从组织成立伊始就显露无疑。

实际上，在东盟成立后的25年里，成员国都没有一次把东盟成员国间的内部冲突提交高级委员会。东盟国家不习惯于援引东盟文件的条款，也是为尽力避免东盟组织具有超国家的权力或是卷入双边争端。在沙巴争端最紧要的关头，东盟内部的“东盟方式”发挥了作用。东盟濒临瓦解之际当即做出决定，让泰国和印度尼西亚充当“说客”，由时任泰国外长塔纳·科曼和印度尼西亚外长马利克从中斡旋，劝说马来西亚和菲律宾以东盟的事业和地区的和平与稳定、经济发展的大局为重，化干戈为玉帛，息事宁人，让东盟能够顺利地发展下去②祁广谋、钟智翔：《东南亚概论》，广州：世界图书出版广东有限公司，2014年版，第310页。。泰国和印度尼西亚这次以非正式方式进行的调停基本上算是成功的，马菲开始冷静下来，矛盾出现缓和的转机，马来西亚重新开始参加东盟的活动，东盟此前的瘫痪状态宣告终结。

（二）争端回归非东盟的双边处理模式

在沙巴问题上，东盟从中积极斡旋，但是并没有直接干预，没有对该问题提出直接的干涉性意见，只是以非正式的方式劝说马菲双方保持克制和冷静。实际上，这也是东盟在处理内部争端时惯用的做法。在东盟的参与下，马菲开始冷静下来，非对抗性地探讨沙巴问题的解决办法。东盟和有关国家的劝和使得马菲从断交走向对话，马科斯政府随后也放弃了在科列吉多岛训练部队侵入沙巴进行破坏的计划。马菲双方围绕沙巴问题开始保持低调的态度，不再刻意挑起沙巴问题。经历了1968年的危机，马菲两国关系开始走向平稳，东盟的发展也步入了比较稳定的阶段。东盟内部的合作项目不断展开，虽然成果有限，但是其间仍有马来西亚于1971年提出的和平、自由和中立区计划，该计划也得到了成员国有保留的支持。印度尼西亚对该计划的兴趣最大，泰国和菲律宾对马来西亚提出的中立化设想也表示赞同。可见，马菲在经历了沙巴争端后，两国关系也开始走向缓和，但这也仅仅是东盟区域政治合作的开端。

总之，东盟的努力使得马菲的争端回归了双边层面。最终以菲律宾的妥协取得了阶段性的缓和及解决。1977年，时任菲律宾总统的马科斯首先在吉隆坡举行的第二届东盟首脑会议上宣布放弃对沙巴的主权要求。会后，马科斯访问了沙巴，并在当地的集会上宣布菲律宾政府和人民都认为沙巴是马来西亚领土的一部分。两国政治互信开始增强，关系走上正轨。1978年，两国决定双方的安全部队将共同防止菲律宾南部非法穆斯林组织的反政府行动。此后，两国关系总体稳定。

三、东盟内部争端与“东盟方式”的未来

（一）东盟内部成员国间复杂的领土争端

东南亚地区内部充满着复杂性，因殖民历史的遗产、王朝历史的恩怨或是国家围绕经济利益而产生的领土边界争端相互重叠、持续不断。由于这类争端，东南亚国家间和东盟内部的关系都受到了不同程度的影响。二战后，由于国家主权意识的加强和国家利益的驱使，东盟国家间的领土边界问题不断出现，例如：

表1 二战后东盟国家领土边界争端一览表

很大程度上，殖民主义塑造了今天的东南亚国家，而一系列的领土争端也与这段历史密不可分。与领土争端相互交织的往往还有族群、宗教等问题，因而问题更显复杂。殖民时期遗留下来的悬而未决的问题延续至今，东南亚国家间仍旧不时爆发冲突和摩擦。“东盟方式”在面对这些问题时都显得十分小心，坚持着一贯的不干涉原则、非正式原则以及协商一致原则等。也正是由于对“东盟方式”的坚持，东盟在面对成员国内部复杂的领土争端时显得“心有余而力不足”。

（二）“东盟方式”的有效性和局限性

“东盟方式”在东盟成立初期，对于维护脆弱的地区和平、稳定与和谐发挥了重要作用。“东盟方式”基于东南亚内部的多样性，并在长期的发展中不断构建和完善。东盟的特有方式发展至今，展现了有效的一面，也有失效的时候。然而客观来看，经过40多年的发展，东盟不断成长壮大至今，至少也能证明“东盟方式”不是彻底无效的。

“东盟方式”曾有效阻止了成员国之间的矛盾和冲突，沙巴争端的缓和就与东盟的斡旋有关。通过“东盟方式”，东南亚国家增进了相互了解，多了沟通的渠道，也形成了一定的共同体意识而增强了团结，东盟当前的影响力也是足以说明的。东盟在处理东南亚地区的争端中表现得最有效、最被赞赏的是对于20世纪80年代的越南出兵柬埔寨事件的处理。在东盟的积极努力下，持续了10年的柬埔寨问题最终由一个地区性、国际性的热点转变为柬埔寨的内政①卢军：《东盟安全机制的有效性和无效性》，《东南亚纵横》2011年第9期，第10页。。柬埔寨问题最终基本得以和平解决，而且在“东盟方式”的引领下，东盟内部各种框架也逐渐形成。

但是由于“东盟方式”自身的特点，频频出现在面对东盟内部问题时却效用有限的状况。2008年泰柬两国之间由于争夺柏威夏寺而爆发冲突，影响了地区的和平稳定，给“东盟方式”的有效性打上了问号。争端发生后，柬埔寨主动请求东盟出面协调解决，然而泰国却拒绝了东盟的提议，于是东盟也不便直接插手争端。东盟难以发挥效用，与其一贯坚持的“东盟方式”有着密切关联。不干涉原则作为“东盟方式”的核心，频频在类似争端中发挥“作用”。因此，东盟没能有效解决泰柬之间的纷争，除了呼吁之外不能发挥实际作用。2011年，两国争端再次升级，一直延续至今无法彻底解决，这实际上暴露出东盟缺乏权威或强制性的内部争端协调和解决机制。“东盟方式”带来益处的同时，也面临着挑战。

（三）“东盟方式”面临渐进式转型的压力

面对类似泰柬之间的柏威夏寺的一些争端，已经暴露了东盟机制的无效性。而2013年在沙巴发生的拉哈达图入侵事件，再一次挑战了东盟在地区事务中的“核心地位”。沙巴问题沉寂多年，又以新的方式出现在世界的面前，东盟作为重要的地区组织，有着推进东南亚一体化乃至东亚一体化的抱负，然而却在此类争端中，由于其“东盟方式”而备受诟病。东盟在最近出现的沙巴争端中不见身影，一方面是成员国不希望把争端区域化，另一方面是成员国试图把它看作一个内部问题而不干涉。然而问题包括马菲两国，而且影响着区域的安全和稳定，并非单纯的“内部问题”。

“东盟方式”对于区域争端的解决能力越来越受到质疑。在敏感的领土争端中，东盟的一致立场难以形成，对于危机的处理屡屡失效。这对于东盟共同体的构建也是一种打击。最近的沙巴争端也把世界的目光引向了东南亚安全维护中的非国家行为体，如何处理争端中的非国家行为体也成为“东盟方式”应当考虑的新问题。“东盟方式”由于上述种种原因，已经面临着不小变革的压力。

世界面临着深刻的转变，冷战时期到后冷战时代，再到经济全球化不断深入的今天，“东盟方式”越来越暴露出短板。东盟前秘书长也坦言“东盟方式”必须随国际和地区形势改变，既非全部，也非大部分的改变②（菲律宾）鲁道夫·C·塞维里诺：《东南亚共同体建设探源——来自东盟前任秘书长的洞见》，北京：社会科学文献出版社，2012年版，第35页。。东盟内部的多样性依旧延续着独立时的状态，因此“东盟方式”的转变仍旧面临挑战。只有随着东盟机制、地区意识、共同规范等的逐渐形成，进而“东盟方式”逐步转变，东盟在处理内部争端时才能更有作为。

1.李晨阳、邵建平：《论白礁岛主权争端及其对新马关系和东盟发展的影响》，《东南亚研究》2009年第1期。

2.李文良：《东盟安全机制及其特点探究》，《国际安全研究》2013年第2期。

3.赵艳：《东盟领土争端解决机制研究》，湖南大学硕士学位论文，2012年。

4.张登科：《东盟方式的运作困境》，厦门大学硕士学位论文，2014年。

5.朱孟婷：《东盟国家间领土争端的解决方法评析》，《法治与社会》2013年第2期。

6.NEW MANDALA，“ASEAN non-interference and the Sabah Conflict”，http：//siapacific.anu.edu.au/newmandala/2013/ 03/22/asean-non-interference-and-the-sabah-conflict/，2016年4月25日。

（责任编辑：杨超）

The Effect of“ASEAN Way”in Solving Territorial Disputes from the Perspective of Sabah Conflicts between Malaysia and the Philippines

Wei Yi

Because of the colonial history，economic profits and other reasons，Malaysia and the Philippines conflicted for many times in history.the disputes had already been ignored for many years，however，the disputes aroused again because of the Invasion of LahadDatu.The disputes not only influenced the bilateral relation between Malaysia and the Philippines，but also the development of ASEAN.The“ASEAN Ways”played a role in solving the territorial disputes such as Sabah Conflicts，but the effect was limited.The study discusses the effect of“ASEAN Ways”in solving the territorial disputes from the perspective of Sabah Conflicts.

Sabah Conflicts between Malaysia and the Philippines；“ASEAN Ways”；Territorial Disputes

D815.3

A

1003－2479（2016）05－0018-06

※解放军外国语学院亚非语言文学专业周边国家和区域研究（马来语）硕士研究生