试析东盟秘书处的权力限度

周士新

试析东盟秘书处的权力限度

周士新※

东盟是一个政府间的地区组织，东盟方式决定了成员国之间的关系及其行动规范。东盟的权力资源来源于其组织结构的效率和各成员国赋予的基本权利。作为东盟的代表机构，近年来，东盟秘书处的规模不断增加，活动日益增多，与各成员国之间的联系也在加强，在地区合作中的地位与影响也在提高。另一方面，尽管东盟秘书处被赋予了更多的功能，但往往并没有得到实施。东盟秘书处运转预算由各成员国平均分摊的政策限制了东盟发挥作用的能力，也体现了东盟各成员国对是否建立一个强大秘书处的基本态度，决定了东盟秘书处与各成员国之间的权力和利益关系。

东盟秘书处；东盟方式；东盟宪章；权力博弈；地区合作

近年来，随着推进地区合作方面的作用越来越大，东盟不仅成为国际社会关注的重要对象，也成为其成员国在地区和国际上借助的重要平台。在这一过程中，东盟秘书处逐渐受到地区内外的更多关注。2008年正式生效的《东盟宪章》提出，要加强东盟秘书处和秘书长的功能与作用，如增加任命两位副秘书长，为秘书处提供“必要的财政资源促进其有效发挥作用”①“Charter of the Association of Southeast Asian Nations”，20 November 2007，Singapore，pp.29.。然而，《东盟宪章》并没有改变其各成员国在东盟内所承担的责任与作用，也没有明确各成员对东盟秘书处的承诺有哪些改变。因此，东盟秘书处的未来发展仍存在较多不确定性。不像国际社会上其他重要地区政府间组织，东盟成员国对东盟秘书处运转费用的出资份额都是相等的，也就意味着这个标准只能以其最不发达的成员经济承受能力为基础，对所有成员国来说才不致产生经济负担。这样一来，东盟秘书处就一直承受着资源不足的困境。这对东盟各成员国表示要增强东盟的核心作用和以规则为基础的组织原则，促进东盟在推进亚洲地区整合中的驱动力位置，但实际上并没有增强东盟秘书处可以发挥作用的资源和功能，可谓是一个巨大的反差。这既反映了东盟秘书处与东盟成员国之间的关系，也反映了东盟成员国在促进东盟一体化过程中的关切与诉求。

一、东盟权力的规范溯源

东盟是新加坡、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和泰国在1967年建立的。1967年《曼谷宣言》制定了东盟的目标——促进增进经济增长、社会进步和文化发展；促进地区和平与稳定；促进就共同关心的问题积极的协作与共同援助。从文本上分析，《曼谷宣言》强调，东盟将向东南亚所有国家开放，代表地区各国的集体意志，促进它们以友谊与合作为基础团结起来，为实现共同的目标而奋斗。在当时地区形势相当严峻和困难的时期，各创始成员迫切希望通过缓解相互间的一些双边分歧，从而实现地区安全的总体稳定。另外，除了泰国，东盟的其他成员都是刚刚获得独立的国家，既担心超级大国会干涉他们的外交政策，更担心内部政治与社会出现持续动荡，都倾向于保护各自的国家主权和促进国家建设实践。在这一过程中，各成员国也逐渐认识到通过地区内国家间贸易更易于促进经济增长，并有利于通过共同繁荣实现整体稳定。

东盟的基础规范在1976年首届东盟峰会签署的《东南亚友好合作条约》中得到了体现。《东南亚友好合作条约》制定了治理成员国之间关系的原则，成为东盟及其成员的核心行为规范：相互尊重主权独立、平等、领土完整和各国的民族特性；任何国家都有免受外来干涉、颠覆或制裁，保持国家生存的权利；互不干涉内部事务；通过和平方式解决分歧或争端；反对诉诸武力或以武力相威胁和进行有效合作等。从当时的情况来看，这些规范明显受到《联合国宪章》主权原则的深刻影响，反映了这些国家的基本政策倾向。作为中小国家的集体，东盟抵住了来自美苏两大集团的强制或诱惑。尽管部分东盟成员如泰国、菲律宾是美国条约盟友，但为了体现自己地区政策的中立性以及与其他地区国家合作的可能性，总体上维持了东盟组织的统一和团结。这些原则和规范在东盟后来的许多重要文件中都得到了重申。

尊重主权和领土完整的规范反映了东盟创始成员国同意尊重相互间的领土完整，各自视对方为主权国家，在国境内享有绝对统治地位。东盟成员国都是高度自治的政治实体，对任何有损主权的行为都极为敏感，至少认为他们应该相互这样对待，强国或大国不能欺负弱国或小国。各成员国不论大小一律平等的规范反映了“作为主权实体，所有国家在国家社会中形式上享有平等权利”①David A.Lake，“The State and International Relations”in Christian Reus-Smit and Duncan Snidal，The Oxford Handbook of International Relations，Oxford：Oxford University Press，2008，pp.54.。在东盟内部，平等规范意味着所有成员国享有平等的地位。东盟前秘书长鲁道夫·C.塞韦里诺指出，“东盟各成员国都非常谨慎，切实遵守主权平等原则”②Rodolfo Severino，Southeast Asia in Search of a Community：Insights from the Former Secretary-General，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.32.。主权平等的精神还体现在不干涉内政原则上。这意味着东盟成员身份不能因为国内治理而受到影响。各成员国内事务不能成为东盟对话的主要议题。这在程序上和结构上使各成员国避免了可能陷入公开相互批评的尴尬，符合各国的共同利益，也有助于东盟的发展。

所谓的东盟方式，主要指东盟一贯强调的协调一致非正式决策方式的程序规范。这些程序规范包括，协调一致决策、非正式性和非强制性承诺、实用主义和各方都感觉舒服的协定。各成员国在传统上拒绝尊重法律的西方机制结构的正式方式，倾向于小规模精英网络的个体和非正式政治文化。它们避免遭受异议的尴尬，主要通过在正式会议前举行闭门对话③Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional Order，London：Routledge，2001，pp.68.。因此，最终的决策是通过协调一致正式决定的。东盟成员国倾向于达成各方都感到舒服的协定。东盟方式重视容忍、渐进方式、非正式性、实用主义和协调一致。它对规范各成员国关系提供了行为准则。在相互间的互动过程中，东盟成员国更关注和解与协商。它们倾向于非约束性的承诺而不是法律规范和规范化规则①David H.Capie and Paul M.Evans，The Asia-Pacific Security Lexicon，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2007，pp.9～11.。

因此，东盟的特征是相对低水平的机制化和法制化。随着创始成员国希望东盟将推进地区和平与稳定，其开始成为一个集体或协会，而不是基欧汉对正式国际组织概念的界定。这并不意味着东盟没有任何目标，而仅表示创始成员国在不受外部干涉、促进地区稳定和共同追求经济发展的共同目标。这意味着，东盟成员国传统上倾向于非正式安排和弱机制化。东盟提供了“能够为挽回面子提供机会的宽松架构，成为促进东盟团结和保持凝聚力”发挥着至关重要的作用。然而，这也导致“模糊性和低效率”的问题。东盟成员国倾向于协调一致决策原则反映了对地区合作的谨慎态度②Muthiah Alagappa，“ASEAN Institutional Framework and Modus Operandi：Recommendations for Change”，Noordin Sopiee，in Chew Lay See and Lim Siang Jin，ASEAN at the Crossroads：Obstacles，Options and Opportunities in Economic Cooperation，Kuala Lumpur：Institute of Strategic and International Studies，1987，pp.183.。

因此，东盟治理地区秩序的方式的基础是东盟方式的程序性规范和上文提及的非正式性和模糊性等组织规范的二者结合。它倾向于承认所有东南亚国家都是东盟成员，通过协调一致决策方式，循序渐进地实现机制性变革，避免争端和冲突。在这种情况下，自东盟成立以来，成员们阻止了相互间将地区内争端升级为全面冲突，促使20世纪90年代初国际关系分析人士将东盟视为发展中国家地区合作最成功的试验之一③Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional Order，London：Routledge，2001，pp.5.。东盟规范一般被认为能保障这种相对稳定。

二、东盟秘书处的权力溯源

1967年8月8日，东盟在成立之时就通过了《曼谷宣言》，其中第3条规定，为了实现东盟的目标和宗旨，有必要建立一些结构，其中特别强调建立“各成员国的秘书处，代表各自国家执行本联盟的工作，并为外长会议和外长特别会议，常务委员会和今后可能设立的其他委员会服务”。这种安排源于1961年7月31日成立的东南亚联盟，其发表的《曼谷宣言》就指出在每个成员国各建一个“国家秘书处，以执行联盟的工作。东盟成立的过程中，基本上全盘继承了东南亚联盟的运作机制，甚至在称呼上和功能上都没有发生多大变化④周岭：《东盟秘书处的产生、演变与发展前景》，《东南亚》2004年第1期，第38页。。这在很大程度上也体现了原先东南亚联盟成员国内外政策的延续性。

1976年2月24日，在印度尼西亚巴厘岛举行的第一届东盟峰会签署了《关于成立东盟秘书处的协议》，同意在雅加达建立永久性秘书处，设立秘书长和工作人员，另就东盟秘书处设立的必要性和重要性、办公地址、人员组成、秘书长的任命等问题做了具体规定。这一决定之所以得以通过是因为各成员发现东盟自成立后各项活动迅速增多，需要在东盟内建立一个核心行政机构为促进东盟发挥更大作用提供动力。《协议》宣称，秘书处的核心职能是为东盟各部门更有效协调和更有效实行东盟各项计划与活动⑤“Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat”，24 Feb.1976，http：//arc-agreement.asean.org/file/doc/ 2013/04/agreement-on-establishment-of-the-asean-secretariat. pdf.，秘书长将由东盟外长会议按缔约国的提名来任命；任期为两年；秘书长在东盟外长会议举行期间对会议负责，其余时间对常务委员会负责；主管秘书处并负责执行东盟部长会议和常务委员会赋予的全部职责。

《协议》指出，东盟秘书处的秘书长根据字母顺序，一个成员国提名，由东盟外长任命，任期为一届两年。东盟秘书处首位秘书长是来自印度尼西亚的一位将军达尔梭诺·哈托诺⑥“List of Secretaries-General of the Association of Southeast Asian Nations”，http：//en.wikipedia.org/wiki/List_of_Secretaries-General_of_the_Association_of_Southeast_Asian_Nations.。根据《条约》，东盟秘书长负责处理东盟外长会议和常务委员会的工作；负责秘书处的工作，履行东盟外长会和常务委员会赋予的职能与责任；与各成员国进行直接联系；作为秘书长以个人身份参加东盟外长所有会议，参加常务委员会的所有会议或派代表参加东盟所有委员会和其他类似机构的会议；了解东盟所有委员会和其他类似机构的活动信息；作为东盟各委员会、秘书处与其他国际组织和政府进行正式联络的渠道，等等。在其他工作人员中，秘书处由3个司局长组成，分别负责经济、科技和社会文化事务。秘书处的年均预算提交给东盟外长会议审议批准。基础设施建设的投资如土地和建筑由东道主即印度尼西亚支付，经常性支出由东盟外长会议决定分摊。

《关于成立东盟秘书处的协议》标志着东盟秘书处的正式成立。此后，东盟秘书处在机构上和规模上都获得了较大发展。从1976年成立时起，东盟秘书处仍一直在属于印度尼西亚外交部的一栋建筑中，直到1981年才迁到属于自己的一栋7层建筑内。这幢大楼是当年才正式落成的。然而，东盟秘书处的功能并没有发生特别大的变化，只是随着东盟内部需要协调的事务日益增多，1985年，秘书长的任期由2年变成了3年。1985年，设立了1位副秘书长和9位副局长。

1992年在新加坡举行的第四届东盟峰会对东盟机构进行了一些改革，这成为加强东盟的重要举措。《新加坡宣言》①“Singapore Declaration Of 1992”，Singapore，28 January 1992，http：//www.asean.org/news/item/singapore-declarationof-1992-singapore-28-january-1992.宣称，秘书处将简化和加强，拥有更多资源。秘书长由原来秘书处的秘书长改称为东盟秘书长，一般由各国指派有能力的部长级官员担任，担任整个东盟的发言人与代表。这一立场也使其扩大了设计、建议、协调和实施东盟活动的职能。同年，东盟各成员达成《马尼拉协议》②“Protocol Amending the Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat”，Manila，Philippines，22 July 1992，http：//www.aseansec.org/protocol-amending-the-agreement-onthe-establishment-of-the-asean-secretariat-manila-philippines-22-july-1992/.，将秘书长的任期延长到5年。东盟秘书长的地位、声望与功能随之提升，扩大了秘书处在东盟组织机构中的影响③周岭：《东盟秘书处的产生、演变与发展前景》，《东南亚》2004年第1期，第40页。。自1992年以来，东盟举行了一系列定期会议、正式与非正式峰会、对话和常务委员会，而秘书处负责处理这一系列复杂的活动安排④David Martin Jones and Michael L.R.Smith，“ASEAN’s Imitation Community”，ORBIS，Vol.32，No.1，2002，pp.156.。

秘书处工作人员的数量已经随着时间增加，1997年又增设了一位副秘书长。东盟秘书处设有秘书长办公室以及4个分局，其中包括经济一体化局、金融与综合支持局、外联与协调局、资源发展局。秘书处拥有大约300名工作人员，包括65名管理人员和专家，180名当地雇员和55名援助组织的雇员。东盟秘书处的使命是发起、建议、协调、执行东盟的各种活动，主要是组织正式和非正式的高层会议、东盟部长年会、东盟经济部长会议和其他区域性会议等。

从东盟秘书处及其职能的发展历程看，存在一个重要问题，即如何使用这些有限的预算协调东盟各项活动。成员国对东盟秘书处提供相同的运转资金，反映了平等性的规范，即它们在东盟内享有平等的地位。这些运转资金对欠发达国家来说，是仅能维持正常运转的最低标准。这一安排意味着东盟仅具有有限的财政预算。这一限制后来因东盟成员的增加而得到了一定缓解。所谓的CLMV国家，即柬埔寨、老挝、缅甸和越南，从经济发展水平总体上看比东盟创始成员国在GDP上尚存在巨大差距，都属于欠发达国家。因此，各国的出资额是由东盟最穷的成员国能支付的最低标准决定的。

东盟秘书处的实际财政状况一直不为外界所知。然而，东盟秘书处政治与安全事务前主管丁萨·猜林帕拉努指出，东盟成员国每年大约出资800万～900万美元，维持秘书处的基本运转。在2007～2008财年，秘书处的运转预算为905万美元，意味着每个成员出资额为90.5万美元。在1997年老挝加入东盟时，每个成员国的出资数额因为要考虑老挝的经济情况，实际上大幅减少了。结果，东盟秘书处的职能由于缺乏资源而受到了极大的限制。正如猜林帕拉努指出的，如果从东盟在2007年1万亿美元的名义GDP来看，秘书处不超过900万美元的预算可以说是微不足道的。从各成员国2010年GDP来看，即使从占GDP比例最高的老挝来看也仅占0.0001％，印度尼西亚最低，仅占0.000001％⑤Termsak Chalermpalanupan，“Institutional Reform：One Charter，Three Communities，Many Challenges”，Donald K. Emmerson，Hard Choices：Security，Democracy and Regionalism in Southeast Asia，Stanford，CA：Walter H.Shorenstein A－sia-Pacific Research Center，2008，pp.122.。

在2008年《东盟宪章》通过后，东盟秘书处的运算资金有所增长。《东盟宪章》第30条规定，东盟秘书处运作预算应由东盟成员国以每年相同金额资助并按时支付；东盟秘书长基于常设代表理事会的建议，准备东盟秘书处的年度运作预算，并提请东盟协调理事会批准。在这种情况下，2009～2010年，东盟秘书处总预算为1430万美元，这还包括来自东盟伙伴国如澳大利亚、德国和法国等的资金。尽管东盟秘书处遵循“不允许捐助者向东盟秘书处各项活动和雇员提供资金”的指导方针，防止东盟伙伴国可能以提供资金为条件对东盟施加不当影响力，增加东盟秘书处的道德风险，但东盟在坚持总体透明的基础上还是有所松动。无论如何，要维持如此大的工作量，东盟秘书处的预算仅仅依赖其成员国总体上看是不够的。毕竟，东盟秘书处需要复杂、一致和周密的雇员工作，才能支持东盟实现既定的各项目标。

当然，东盟成员国也通过其他方式向东盟提供资金。每个成员国都有国家秘书处，设在各自国家的外交部。它们提供建议和执行政策。它们也通过特别项目提供东盟基金。东盟基金建立于1969年，每个国家同意出资100万美元的创始资本，在必要时作为补充。东盟基金的目的是实施东盟外长会议通过的各种项目。另外，成员国按照字母顺序轮流担任东盟主席国，主持东盟各种会议。实际上，东盟成员国的贡献不仅有每年出资举办和参加东盟各项会议和其他活动①Tan Sri Ahmad Fuzi，“Facing Unfair Criticism”，Donald K.Emmerson，Hard Choices：Security，Democracy and Regionalism in Southeast Asia，Stanford，CA：Walter H.Shorenstein Asia-Pacific Research Center，2008，pp.22.，还有为举办这些活动的国内准备。然而，东盟似乎并不愿将权力集中到东盟秘书处。如果东盟要更加机制化，就需要让秘书处和秘书长拥有更多资源和更大自治权。因为，资金充足的官僚机构对东盟实现各项目标才具有实际意义。

图1 东盟秘书处组织结构图②“Organisational Structure of ASEAN Secretariat”，http：// www.asean.org/asean/asean-secretariat/organisational-structure.

总的来看，东盟秘书处如果拥有足够的资金将需要形成新的准则，如按照GDP的比例，其获得运转资金的情况可能会好一些。东盟秘书处要维持有效的工作，就需要制定新的准则，可以增加足够维持东盟秘书处得以发挥正常作用的预算。如果东盟各成员国按照GDP比例提供资金，势必会增加东盟秘书处的预算，同时减弱东盟方式所过度强调的平等性与自主性。如果这一措施得以实施，东盟秘书处的预算就会有很大增长③Donald K.Emmerson，“Challenging ASEAN：A‘Topological’View”，Contemporary Southeast Asia，Vol.29，No.3，2007，pp.438.。与此相似的是，东盟战略与国际研究所在2006年向东盟提交了一份备忘录，认为成员国应分为4个集体，分别以6：4：2：1的比例决定出资额，文莱、印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国属于第一集体，菲律宾为第二集体，越南为第三集体，最后是老挝和缅甸。东盟战略与国际研究所同时认为，东盟各成员国的出资额应占各国政府财政总收入的0.025％左右④ASEAN Institute of International and Strategic Studies，The ASEAN Charter：ASEAN-ISIS Memorandum，No.1，2006，Bali，Indonesia.。

东盟与地区合作的相关性、可信性与有效性作用也受到广泛质疑。有些学者认为，尽管东盟拥有地区组织的几乎所有设置与功能，但它并不能决策，也不能执行规则。东盟只不过是一个“清谈馆”，一个“模仿共同体”⑤David Martin Jones，and Michael L.R.Smith，“ASEAN’s Imitation Community”，Orbis，46：1，Winter 2002，pp.93～109.，其内外政策仅仅是一种形式而非实质的空架子。东盟虽然一直在取得进展，但并没有进步⑥David Martin Jones and Michael L.R.Smith，“Making Process，Not Progress：ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”，International Security，Vol.32，No.1，2007，pp. 148～184.。多年来，东盟不能有效应对20世纪末的金融危机，也未能强制缅甸前军政府停止迫害行动，更不能解决成员国之间的争端⑦Nicholas Khoo，“Deconstructing the ASEAN Security Community：A Review Essay”，International Relations of the A－sia-Pacific Region，Vol.1，No.1，2004，pp.53.。东盟通过的各项协议在实施过程中出现了严重的掺水效应，东盟仅有30％左右的协议得到了实施。东盟虽然宣称其肩负着实现地区和平与发展的崇高使命，但仍只是一个机制化和法制化水平很低的组织。

三、东盟秘书处的演进前景

2005年《关于〈东盟宣言〉的吉隆坡宣言》①“Kuala Lumpur Declaration on the Establishment of the ASEAN Charter”，Kuala Lumpur，12 December 2005，http：// www.asean.org/news/item/kuala-lumpur-declaration-on-the-establishment-of-the-asean-charter-kuala-lumpur-12-december-2005.强调，《东盟宪章》将提供法制和机制框架，奠定东盟共同体的基础。《东盟宪章》试图提出东盟所有的规范、规则和价值观，形成一定的法律约束。根据这一《宣言》，东盟举行名人小组会议，对制定《东盟宪章》提供政策建议。2006年12月，名人小组提交了一份报告，提出增加赋予东盟秘书长权力，加强组织效率的重要性。报告也指出，东盟应具有法人地位，能够处理一定的法律诉讼程序，建议《东盟宪章》应赋予东盟秘书处拥有自己财产、签订合同的能力，因为东盟可能控告别人或被别人控告②“Report of the Eminent persons Group on the ASEAN charter”，December 2006，http：//www.asean.org/archive/19247. pdf.。2007年1月13日，第12届东盟峰会通过《关于〈东盟宪章〉蓝图的宿务宣言》，提出《东盟宪章》应为东盟提供制度框架，奠定实现东盟共同体的坚实基础③“Cebu Declaration on the Blueprint of the ASEAN Charter”，Cebu，Philippines，13 January 2007，http：//cil.nus.edu.sg/ rp/word/2007％20Cebu％20Declaration％20on％20the％ 20Blueprint％20of％20an％20ASEAN％20Charter-doc.doc.。2007年12月20日，在新加坡举行的第13届东盟峰会通过了《东盟宪章》，这是东盟成立后最重要的文件之一，标志着东盟开始具有法人地位。2008年12月15日，在东盟成立40周年之际，各成员国都签署了《东盟宪章》，意味着东盟已经迈入了一个新时代。东盟各国领导人认为这是地区合作的重要里程碑。一些国家领导人和东盟官员希望东盟可以借此增强凝聚力，提升东盟在地区合作中的作用。东盟领导人希望《东盟宪章》能够改变国际社会对东盟只是一个松散俱乐部的印象，提升东盟及其成员的国际地位和重要性。

《东盟宪章》关于东盟秘书长的规定已经相当具体。第四章第7条指出，东盟外交部长会议推荐东盟秘书长人选，东盟峰会任命秘书长并授予其部长级地位。东盟秘书长需要有足够的能力和意愿为各国元首和政府首脑服务。第8条提出，东盟协调理事会评估东盟秘书长撰写东盟《年度报告》的工作，评估东盟秘书长撰写关于东盟秘书处及其他相关机构功能、运作情况的报告，并依据东盟秘书长的推荐，任免副秘书长。第11条规定，东盟秘书长是东盟的首席行政官，有权监督各级别会议决议的实施情况。秘书长将由东盟峰会任命，各成员国根据字母轮流顺序，从国民中进行挑选，任职5年，不得连任。秘书长将由具有副部长级别的4名副秘书长进行协助④“Charter of the Association of Southeast Asian Nations，Singapore”，November 20，2007，http：//www.aseansec.org/21069. pdf.。所有的东盟成员国都需在雅加达的常驻代表委员会设立常驻代表，常驻代表委员会将同东盟秘书长、秘书处及东盟对话国大使定期“紧密合作”。《东盟宪章》扩大了东盟秘书长的权力，第11条规定，东盟秘书长可以根据《东盟宪章》条款、东盟相关法律文件、协定和其他管理，履行其职务和责任；促进并监督东盟有关决议和协定的实施进程，并向东盟峰会提交东盟《年度报告》；参加东盟峰会、东盟共同体理事会、东盟协调理事会和东盟部门部长级会议以及其他东盟相关会议；根据给予的政策指导和命令，发表代表东盟的观点和参加与外方的会议；向东盟协调理事会推荐任免副秘书长，提请批准。签署发起的各项协议，监督各国执行协议情况等。第18条规定，东盟秘书长和东盟秘书处人员参与东盟官方活动或在会员国内代表东盟10国，为独立执行工作的必要，可以享有豁免权及特权。第23条规定，东盟成员发生争端时可要求东盟主席或东盟秘书长依其职权进行斡旋、调解与调停。第27条规定，东盟秘书长应在东盟秘书处和其他东盟指定机构的帮助下，监督对东盟争端解决机制做出的裁决、建议和决定的遵守情况，并向东盟峰会提交报告。第47条规定，各国批准《东盟宪章》的文件应交由东盟秘书长保存，秘书长与每一批准文件交存时立即通知所有会员国，《东盟宪章》在第10份批准文件交存东盟秘书长第二天起的第30天生效。这在一定程度上可以缓解东盟长期行动效率低下、“议而不决”的问题①伍光红：《从〈曼谷宣言〉到〈东盟宪章〉——东盟发展过程中的里程碑文件述评》，《广西社会科学》2013年第6期，第74页。。这些变化意味着东盟秘书处的行政工作正在大幅增加。

《东盟宪章》强调，将向东盟秘书处提供必要的财政资源，使其能够有效地发挥作用。然而，《东盟宪章》并没有对各成员向东盟秘书处提供资金的方式做出任何改变，东盟秘书处的运转预算将由各成员国每年平等出资及时提供。这样一来，《东盟宪章》一方面，提出增加秘书处官员的数量与其行动功能，并宣称为秘书处提供相应的财政支持；另一方面又没有相应地增加东盟秘书处的年度预算或任何实质性地调整东盟成员国向东盟提供的财政支持，显得极为矛盾。《东盟宪章》通过增强秘书长职能和秘书处的责任，同时重申实行平等出资，使秘书处的运转预算受制于最不富裕或最不大方的成员愿意偿付的资金，结果可想而知。东盟秘书处可支配的资金非常有限，限制了其在地区事务中发挥更大作用的意愿。

东盟坚持平等提供出资额以维护成员国之间的平等性，这也是与各成员国不想让东盟拥有更强能力的目的是相称的。从传统上看，作为一个政府间组织，东盟并没有想发展超国家主义的雄心壮志，一直强调主权平等和不干涉内政原则，各成员国也似乎更倾向于限制东盟的权力。东盟秘书处缺乏足够的资源可以看作是各成员国维护主权的有意战略。东盟主要倡议都是根据每个成员国外交部内的东盟秘书处的概念产生的。东盟的决策进程主要是在每个成员国内进行的，东盟秘书处的功能并没有完全发挥出来。东盟成员限制了东盟比其拥有更大权力的愿望，以平等性规范确保东盟秘书处将不再获得更大的权力。

当然，很难获得实质性的证据来支持这一论点。东盟并没有制订其公开会议的内容，但倾向于“安静外交”或“闭门外交”。在起草《东盟宪章》的过程中，各成员国关于是否继续平等出资问题的讨论相当激烈，但外界并不清楚哪些国家的代表表示要进行改革，而哪些国家表示反对。东盟前秘书长鲁道夫·C·塞韦里诺指出，有时候，东盟的新成员会非常客气地提出建议，希望改变出资额的原先安排，借鉴其他地区组织的经验和教训，从平等出资方式转变为以能力为基础的形式，最终按照各方都表示同意的标准进行协商、权衡。然而，这些国家也坚持出资额的多少并不能决定各国在投票权的平等性②Rodolfo Severino，Southeast Asia in Search of a Community：Insights from the Former Secreatary-General，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.34.。因此，大多数东盟成员国坚持维护平等性规范与协调一致决策方式，限制东盟投票安排发生任何变化，造成了东盟在一些机制改革上的谨慎态度。然而，一些成员国也希望进行改革，通过重释规范提升东盟的运作效率。

东盟秘书处在运作资金上的不足明显限制了东盟的行政和规划功能，还限制了东盟集体应对地区危机的能力。例如，2008年5月，缅甸纳尔吉斯飓风发生后，东盟本来可能更有效地指导各成员国的协同行动。事实上，东盟确实在灾后很快就做出了反应，积极做各救灾国国内的工作。然而，东盟在灾难管理方面缺乏执行能力，东盟不能自己提供资金援助。东盟所能争取到的危机管理方面的基金主要由私人组织提供，需要一定时间的申请和准备。东盟秘书处缺乏财政、人力和其他资源的支配权。如果各成员国不能提供足够的资金，并将这些资金让东盟协调使用，东盟就不能根据自己的意愿应对危机。因此，时任东盟秘书长素林不得不向各成员国申请援助，才实行了一些救灾措施。这个事件说明，东盟国家必须赋予东盟秘书处超越促进整合和监督功能的执行权力，如通过增加预算，增进其财政可支配权，使其在灾难环境下拥有自主使用资金的能力③Julio Santiago Amador III，“Community Building at the Time of Nargis：The ASEAN Response”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.28，No.4，2009，pp.11～12.。从目前来看，东盟秘书处事实上已经在准备负起这样的责任。然而，各成员国才是东盟的政治主体，还没有转让主权和执行能力的意愿。各成员希望东盟在地区和国际舞台上成为一个有信用、有作用和有效用的组织，但也拒绝将太多的机制和财政自主权割让给东盟秘书处。东盟实现自己目标的能力仍存在制约和限制。

四、结语

东盟是当前世界上唯一维持成员国平等出资的重要地区组织。从国际上看，尽管声誉和影响力不一，但世界上很多其他地区组织似乎都比东盟拥有更多的资源，主要原因就在于它们采用根据各国经济状况差异决定出资额不同的方式。例如，欧盟成员国的出资额是根据各自GDP的差异分配的。美洲国家组织和非洲联盟也根据各国GDP的比例筹集资金，但各成员国对出资数额及计算标准却不尽相同。最近几年，非洲联盟的预算增加较快，每年大约1亿美元。然而，由于部分预算来源于捐助者，资助各项和平与安全倡议的实施。然而，这些捐助基金并不能完全能够维持非盟的运转，非盟也不能保证所有成员国每年都能及时全部提供所摊费用。一些成员国拖延向非盟缴纳资金，也使非盟经常遭受财政不足的尴尬①Council on Foreign Relations，“Backgrounder：The African Union”，September 2009.http：//www.cfr.org/africa-sub-saharan/ african-union/p11616.。尽管东盟秘书处的预算与欧盟庞大的行政开支难以比拟，其行政规模和工作量因而存在较大差别，但是在各个地区组织间进行比较还是很能说明问题的。

东盟领导人多次表示，东盟并不寻求欧盟模式的整合态势，并不需要建立一个强大而有效的秘书处。东盟秘书处的性质与规模应该是与当前东盟发展的现状基本上一致的。尽管东盟秘书处规模不大，但如果要加上各成员国专门负责东盟事务的秘书处，规模则要大很多，而且这些秘书处的预算是各成员国额外承担的，有时还会承担本来属于东盟秘书处的相关活动。另外，东盟是否真的需要一个强势的核心官僚机构才能够促进东盟在地区合作中发挥中心地位的作用，仍存在较大疑问。例如，东盟秘书处在历史上没有参加1992年《东盟南海宣言》、2002年《南海各方行为宣言》和2011年《落实〈南海各方行为宣言〉指针》的谈判，当前也尚未能代表各成员国成为讨论所谓的“南海行为准则”的参与者，形成了东盟国家而非东盟成为南海问题一方的态势。这从某种程度上也反映了东盟成员国不愿加强东盟秘书处的能力，特别是不愿加强东盟秘书长在许多问题上的权力，以防止其自行其事，削弱东盟成员国的主权独立。这与东盟的功能是否会受到限制之间并不一定存在着必然的联系。东盟与其成员之间的关系在东盟成立之初就已经设定，任何改变将意味着东盟的性质发生了变化，也将导致国际社会改变对东盟的态度与政策。

（责任编辑：罗梅）

A Probe into Limited Power of ASEAN Secretariat

Zhou Shixin

ASEAN is an intergovernmental regional organization.Relationship between its member states and their action regulations are usually decided by the ASEAN Way.ASEAN’s sources of power stem from efficiency of its organizational structure and the fundamental rights conferred by the Member States.In the latest years，as the representative body of ASEAN，ASEAN Secretariat has increased its scale，activities，and strengthened its links between the Member States.Its status and influence in the regional cooperation is also growing.On the other hand，the ASEAN Secretariat has been given more features and functions which mostly have often not been implemented. The policy that ASEAN Secretariat’s operating budget is shared equally by the Member States has a great limit on the capability with which ASEAN can play a role in the regional cooperation.It also reflects the basic attitude whether the ASEAN member countries builds a strong secretariat，and determines the relations of power and interests between ASEAN Secretariat and Member States.

ASEAN Secretariat；ASEAN Way；ASEAN Charter；Power Game；Regional Cooperation

D814.1

A

1003－2479（2016）05－0003-08

※上海国际问题研究院助理研究员、博士