交通类PPP项目社会风险影响因素分析与识别

郭霁月， 唐美玲， 景志卓， 祁继武， 袁竞峰

(东南大学 土木工程学院， 江苏 南京 201196)

交通类PPP项目社会风险影响因素分析与识别

郭霁月， 唐美玲， 景志卓， 祁继武， 袁竞峰

(东南大学 土木工程学院， 江苏 南京 201196)

社会资本的引进使得PPP项目的社会风险有别于一般重大工程项目，主要表现为风险形式更为多样，诱发原因更为复杂。目前针对PPP项目社会风险的研究较少，本文以现有关于一般重大工程项目社会风险的研究为基础，以交通类PPP项目为研究对象，广泛搜集了国内外现有交通类PPP项目的实践案例，结合交通类PPP项目的特征，将交通类PPP项目的社会风险影响因素分为经济与民生、环境与人文、管理与运维三大类，并在各分类下提出更为详细的影响因素。然后在此基础上面向国内PPP领域的专业人士，针对交通类PPP项目各影响因素的重要性程度进行了问卷调查及统计分析工作，明确了各影响因素的重要性排序，为交通类PPP项目后续的社会风险管理奠定了一定的基础。

PPP； 社会风险； 影响因素

PPP(Public-Private-Partnership)作为一种公私合作伙伴关系，通过把市场规律引入公共服务而改变政府的运作方式，使政府能够以相同费用提供更优质的产品或者用更少的成本提供相同质量的产品。从20世纪90年代开始，各国逐渐开始推广PPP模式，近年，PPP模式在我国引发了新一轮热潮。截至目前，我国采用PPP模式运作的项目累计已超过1000个，总投资超过9000亿元，内容涉及交通、通信、能源、水资源等领域。

PPP项目具有分担风险、提高公共服务质量等优势，但同时也带来众多的社会风险诱发因素。PPP项目的融资特点使得它的社会风险更为复杂多变，但其仍然具有一般重大工程项目的风险特点。因此为便于社会风险的监测，有必要对PPP项目各类社会风险因素进行识别，为社会风险的有效评价和合理管控提供帮助。

本文以案例分析法及问卷调查法为基础，分析国内外交通类PPP项目案例失败的原因，据此确定交通类PPP项目社会风险影响因素；针对交通类PPP项目社会风险影响因素设计调查问卷，识别出PPP项目社会风险重要的影响因素。

1 文献综述与案例分析

1.1 社会风险相关理论研究

1.1.1 风险与社会风险

风险的概念起源最早，关于风险概念的研究主要集中在“风险”概念与“不确定性”之间是否可以等同，Siegel等[1]将风险定义为具有一定已知或未知概率分布特征的不确定事件或结果，并将“风险”与“不确定性”作为互换概念；Knight[2]则把用概率表述的随机状态定义为风险，而无法用概率表述的随机状态定义为不确定性[2]。

早期的风险主要针对的是自然风险，随着风险内涵的逐步扩展，人为风险的概念被提出。社会风险正是人类对风险概念的认识深刻化的结果，是人类对风险概念的一种分类，与“经济风险”、“政治风险”、“自然风险”等概念相对应[3]。目前，国外学者对社会风险的研究主要集中在“风险社会”和“风险的社会放大”两种理论，其中“风险的社会放大”理论与PPP项目社会风险有重要联系。

1.1.2 风险的社会放大理论

风险的社会放大理论由Kasperson等学者于1988年提出，这一理论试图描述和解释风险、风险事件与社会制度及文化之间的互动如何影响个人或组织的风险认知，造成风险的放大或弱化[4]。该理论认为灾难事件与心理、社会、制度与文化交互作用的方式会加强或消减对风险的感知并塑造风险行为，这些行为也会反过来造成新的社会或经济后果。其中，风险的社会放大定义为“信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的社会体验，从而促成风险结果的现象”[5]。在以上概念的基础上，工程项目作为一种普遍存在于当代社会的建设行为，是风险在微观层面的一种社会放大，其影响与项目规模及社会经济价值的大小正相关。

1.2 工程项目的社会风险

工程项目具有投资大、建设周期长、参与方众多、环境因素不确定等特点。美国项目管理协会(PMI)将项目风险定义为：一种不确定的事件或者条件，一旦发生就至少对项目的一个目标产生影响，因此加强项目风险管理对项目成功起着至关重要的作用。

我国关于工程项目社会风险的研究开展较晚，2004年中国国际工程咨询公司在《中国投资项目社会评价指南》中首次将社会风险分析引入社会评价内容体系，主要侧重于项目可能产生的社会影响、社会效益和社会可接受性等方面。王朝纲等[6]认为，建设项目的社会风险是群体之间的社会紧张或社会冲突可能损害项目目标的可能性。余晓钟等[7]认为工程建设项目的社会风险是在整个项目周期中，对项目建设所涉主体的各类诉求无法满足而形成反叛社会的行为，并最终引起社会性失序和社会混乱的可能性。

1.3 PPP项目的社会风险

相较于一般工程项目，PPP项目的社会风险因素更为复杂。首先，PPP项目参与各方的角色有所不同。在一般的基础设施工程项目当中，社会资本作为承包商仅仅参与工程项目的建设过程，工程完工后即交付政府使用，政府作为服务的提供者面向公众，社会资本与公众的接触面较小。而在PPP项目中，社会资本要在特许经营期内作为服务提供者面向公众直接提供服务。这种角色的转换必然会导致服务质量和公众满意程度有所改变，社会资本所面临的风险将远大于政府曾经所面临的风险。其次，PPP项目的周期长、影响广。PPP模式现在一般用于轨道交通、污水厂、体育场馆等大型基础设施项目，其特许经营期的长度往往可达数十年，而且作为基础设施所涉及的群众面也十分广泛，风险的社会放大效应将更为明显，因此引发社会风险的可能性也远大于一般工程项目。因此， PPP项目社会风险可以被定义为：在PPP项目决策、建设直到特许运营期结束的全过程内，各种导致社会冲突的可能性；一旦这种可能性累积到一定程度，社会风险就会转换成为社会危机，从而构成对社会稳定和社会秩序的威胁。在分析PPP项目社会风险因素时，要格外注意与一般工程项目的区别和联系。

1.4 案例分析

在大量搜集国内外交通类PPP项目的案例基础上，本文选取了16个典型案例分析了其出现问题的原因，如表1所示。

1.5 小结

目前工程项目社会风险的研究热点主要集中在风险识别、评估、应对、感知/态度等方面，其中风险识别主要是针对于某种具体工程情境下的工程项目风险识别[8]，如公路、铁路、污水处理等大型工程项目；在研究方法上较多采用了模糊分析法、博弈论、 神经网络、层次分析、模糊数学等[9]。

表1 国内外PPP项目案例汇总

但现有研究也存在着一定不足之处，主要表现在以下几点：一是现有社会风险的研究中对人文本身比较关注，相对地缺乏对工程、自然、环境等人机混合系统的社会风险的研究；二是在工程项目社会风险研究过程中往往只注重建设阶段，对后期运营过程关注较少；三是对社会影响虽然有涉及，但是非PPP项目往往影响不能够显性化；四是较少结合社会可持续性理论考虑社会风险所带来的影响。

2 交通类PPP项目社会风险影响因素分析

在以上研究基础上，本文建立了一套交通类PPP项目社会风险影响因素体系，其层次结构如图1所示。交通类PPP项目社会风险影响因素依据社会可持续发展的基本理论，从三方面对影响因素进行分类，进而又分为9个大类并细化分为17个可用于直接判别的因素。下面将对每个因素进行简要分析。

图1 交通类PPP项目社会风险关键影响因素

2.1 经济与民生类影响因素

2.1.1 相关服务价格不合理

交通类PPP项目不同于一般工程项目的地方在于要考虑项目建成后的运营和资本回收，主要是由于PPP项目引入了社会资本。在交通类PPP项目中，私企必须在特许运营期内收回前期建设成本及获取一定利润，为此可能会出现服务质量与价格之间的矛盾。

具体来说，可能出现以下两方面的问题：

(1)服务价格过高，超出公众范围。由于建设成本、运营成本过高而导致的服务价格过高，使得群众的出行成本太高，引发公众不满情绪，是建设成本控制不足以及运营成本超出预算所致。如墨西哥收费公路工程项目就由于特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实致运营成本增加等原因，导致项目收费过高，引发当地民众不满，项目公司最终倒闭。

(2)服务价格过低，导致服务质量下降。作为基础公共设施，其定价不可避免地受到国家政府政策调控和限制，使得服务价格过低，运营商难以收回投资，私企为保证盈利，只能降低运营成本，从而引发服务质量下降，导致群众出行的舒适感下降，对服务不满。如北京地铁四号线项目，因投资人不具备定价权，过低的票价不足以弥补成本的支出，导致服务质量逐渐下降，引发了广大使用人群的不满。为解决这一问题，北京市于2014年底进行了地铁调价，结束了地铁“2元坐到底”的时代。

2.1.2 征迁补偿安置不合理

由于交通类PPP项目不仅涉及到政府部门更涉及到民间资本，征迁补偿较传统工程项目在政策方式上可能会有不同，一方面私企加入后可能会引起公众的反抗心理，导致拆迁难度加大，另一方面也会导致公众对拆迁补偿的要求趋向于过高，导致拆迁成本的增大。

在征迁工作进程中，补偿力度不够，补偿政策不合理导致群众拒绝拆迁，既可能引发群众抗议事件，造成严重的社会影响，另一方面纠纷也可能使得工程无法如期进行，造成后期工程延误等。若征迁后承诺的补偿安置措施没有落实，如群众移民后对新居住环境和居住条件不适应，因拆迁造成的失业问题未得到妥善解决等[3]，也会造成闹事抗议等恶性社会事件。越南的Yen Lenh Bridge项目就曾因征迁补偿问题引发了公众的不满，诱发了群体性抗议。我国国内因征迁补偿安置问题引发的群众闹事事件更是不胜枚举。

2.2 环境与人文类影响因素

2.2.1 自然环境污染

自然环境污染是针对用PPP模式建设的公共基础项目，是所有重大工程项目都可能发生的风险，与交通类PPP本身特性关联不大。主要包括噪声污染、污水污染、空气污染、光污染等四个方面。

轨道交通地上路段、环城高速公路高架桥穿越居民区等交通项目都会对周边居民日常生活造成一定程度的噪声污染，在项目施工过程中的噪声也会出现扰民等情况，从而引起周边居民的抗议。

污水处理厂、垃圾焚烧发电厂、垃圾处理厂等公共基础设施运营后可能存在污水排放污染，该风险的发生主要是由于政府监管不力。

扬尘、违规超标建材，发电厂、垃圾处理厂的废气排放，汽车尾气的排放也会影响空气。

照明设施在夜间会对周边居民产生光污染，影响居民日常作息，可能导致居民抗议。

美国的当地民众就曾因ATLANTIC STATION 17TH STREET BRIDGE项目会对亚特兰大市产生的如空气污染、水污染等环境影响，而对项目的开展表示了抗议，为了项目的顺利展开，该项目在设计过程中专门考虑了环境因素，进行了相应的调整。

2.2.2 人文环境破坏

项目可能会对规划区域内的人文景观产生一定影响，从而导致人文景观被迫移除或损坏。这种风险极易引起公众的大力反对，通常会引起大面积抗议事件，并对人文景观发生不可挽回的破坏。如南京地铁三号线建设过程中的梧桐树事件，三峡大坝建成后上游水位淹没历史景点事件。

2.3 管理与运维类影响因素

2.3.1 工程安全问题

项目建造过程中存在的问题主要可分为两类：一是工程事故导致的工地人员伤亡，二是不抗力导致的延期问题。

项目建设过程中一旦发生工程事故，将会造成十分恶劣的社会影响。如澳大利亚的MELBOURNE CITYLINK项目就曾因两个工人在工作中丧生，引发了当地群众对工地作业环境安全性的质疑，引发了社会风险。

不可抗力造成的工程停工延期，主要是指在施工工作中不能预料到的一些由于前期准备工作不完善出现的问题，如前期工程勘测失误造成的施工过程中遇到的突发地质问题，或采用的新技术不成熟导致施工应用中出现难以实施的问题。英法海峡隧道项目由于英法政府在建设期间要求增加安全管理和环保措施，导致了施工成本的增加和工期的延迟，使得该项目的现金流不断恶化。

2.3.2 项目质量问题

质量不合格造成后期维护维修频繁，使得运营成本上升，对公众日常出行也会造成不便，可能导致公众对项目评价低。北京京通快速路2015年6月因预防性养护维修，一度导致道路拥堵、车辆行使缓慢，部分市民对此表达了“快速路变慢速路，却仍要收钱”的不满。

前期建设过程中存在偷工减料而导致豆腐渣工程，媒体曝光后造成恶劣社会影响，会引发公众的严重不满，影响项目信誉。2009年的“楼脆脆”事件，引发了广大民众对工程质量的质疑，PPP模式作为目前刚刚开始大规模推广的模式，若因工程质量问题被曝光，必将引发公众对PPP模式的质疑，带来恶劣的社会影响。

2.3.3 交通流量问题

本文中所指的交通流量问题主要指交通项目的拥堵问题，因为这是公众日常生活中所能直接感受到的问题，是公众评价项目的一个主要方面。这在国内外交通类PPP项目中是一个多发问题，如澳大利亚M5 MOTORWAY、宁波常洪隧道等都出现过交通拥堵问题。

其原因主要有：项目前期规划设计不合理，如车辆分流、车道宽度等问题不符合实际需要，使得运行后拥堵；项目决策阶段对客流量预测过少，忽视了部分可能的用户，设计虽满足了预期要求，但预期偏离实际情况，也会造成拥堵。

2.3.4 对周边就业影响

该风险主要指由于项目建成后吸引了大批用户之后，导致可替代行业的客流量流失，这些行业的从业人员工作受到明显影响，可能导致他们的收入降低甚至引发失业问题。如一条新地铁的开通必然会引起地铁沿线出租车业务量的减少。

2.3.5 配套设施问题

配套设施是直接面向公众的服务主体，一旦配套设施出现问题，会极大地影响项目的服务质量，同时严重影响公众的满意度。主要包括：项目所配设备是否完善，能否全面满足公众需要；项目运营阶段的设备设施安全管理是否合格；配套设备的维修是否及时和质量是否合格，各设备设施是否都能实现正常运行等。2014年，我国部分民众就因对x射线安检仪的辐射对人体是否有害的质疑，拒绝地铁的常态化安检。

3 交通类PPP项目社会风险关键影响因素识别

3.1 调查问卷情况介绍

根据上述的交通类PPP项目社会风险影响因素体系，为进一步分析这些风险因素的重要性，采用问卷调查的形式分析各项风险因素的重要性，识别出交通类PPP项目社会风险的关键影响因素。

通过网络定向发送的方式向从事PPP工作和研究的咨询人员、高校专业学者、政府相关部门工作人员等人群发放问卷。共发放41份问卷，均为有效问卷。本问卷是针对交通类PPP项目的专业性问卷，因而问卷数量相对较少，但在同类研究中属于可接受状态。如何德文等[10]在世行贷款云南城市环境建设项目社会影响评价研究中发放问卷数为13份，回收7份。

调查问卷邀请受访人员对各影响因素的重要性按1到5进行打分，了解各相关人员对此风险影响因素体系各影响因素重要性的直观感受，确定各项风险因素的重要性均值，识别出关键影响因素。

3.2 数据统计分析

3.2.1 被调查人员背景分析

如表2所示，在本次被调查的41个样本中，接近70%的人员为研究人员，由此可见，本次调查研究的样本中研究人员比例较高，同时被调查者的工作经验大都在10年以下，其中5年及5年以下的占到了65.85%，对PPP项目的经验也大都集中在5年及5年以下。鉴于真正意义的PPP项目在我国开展不足两年，这些专家已经是国内在PPP项目中的领先者。因此，本调研获得的数据对于分析相关问题具有重要的参考价值，能够为本文研究提供支持。

表2 被调查者单位性质与从事PPP/PFI/BOT项目经验

3.2.2 信度检验

本调查的Cronbach’sα为0.825，高于0.8，则认为该调查的内部信度较好，即数据一致性和稳定性较好。

3.2.3 描述性统计

各影响因素描述统计量结果详见表3。

“补偿力度不够(群众拒拆)”、“后期维修过于频繁”、“服务价格过高，超出承受范围”三个因素的均值最高，表明这三个风险得到高度重视，反映出这三个风险对交通类PPP项目社会影响形成有重要影响。“征迁后期安置不到位(拆迁后失业问题未得到解决)”、“光污染”、“工程事故(工地出现人员伤亡)” 三个因素的标准差最小，表明这三个风险得到回答者认同度最一致，它们对PPP项目的成败具有较大影响。

从上述统计结果来看，偏度指标中，除“噪声污染”外，其他指标偏度均为负值，且所有偏度指标绝对值均小于1，说明分布形态较接近于正态分布；从峰度指标来看，除“空气污染”外，其他峰度均为负值，且所有峰度绝对值均小于1，说明分布陡峭程度接近于正态分布。综上，可以认为所得数据基本符合正态分布。

表3 各影响因素描述统计量

从各影响因素重要性均值来看，“补偿力度不够(群众拒拆)”、“后期维修过于频繁”、“服务价格过高，超出承受范围”为关键影响因素。社会风险中更应引起关注的部分为项目运营过程(后期维修过于频繁、服务价格过高超出承受范围)和项目前期准备过程(补偿力度不够群众拒拆)，从全生命周期的角度保证项目的顺利展开和运行，这是交通类PPP项目的本质特征。

4 结论与建议

通过理论研究、案例分析和问卷调研，可以得出在交通类PPP项目社会风险影响因素中，关键影响因素为“补偿力度不够(群众拒拆)”、“后期维修过于频繁”、“服务价格过高，超出承受范围”等3项，识别出以上关键因素不仅对监测项目社会风险具有重大意义，也有利于在项目规划阶段提前规避后续风险。

以上述研究成果为基础，针对交通类PPP项目的运营提出以下建议：(1)要注重前期决策阶段，对客流量预测进行详细准确的考量，以避免由于前期决策不合理引起预期收益不足，迫使社会资本不得不提高服务价格或延长特许经营期，同时也应针对客流量问题建立灵活的调节机制；(2)社会资本加入后更要格外注意公众关系的处理协调，做好征迁工作，保证工程质量，加强项目正面形象的宣传力度，以免导致公众与项目间的矛盾，影响公众对社会资本的信任度；三是建设设计阶段要慎重考虑工程的合理性，综合考虑好车辆分流、客流承载力等道路规划问题，避免出现高峰时期交通拥堵问题，影响公众的使用评价。

目前PPP项目在我国的应用还不成熟，存在着因各类风险导致的大量失败案例。其中社会风险作为与民众息息相关的风险应得到广泛关注，PPP项目社会风险的识别与评价将对项目的成功运营起到重大作用。本文所建立的影响因素体系仅是一种尝试，在实际应用中还需要更多的检验。

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[10]何德文, 黄真谛. 基于模糊综合评价法的重大工程项目社会风险评价[J]. 统计与决策, 2013, (10): 53-56.

Identification and Survey Research on Social Risk Factors of Traffic PPP Project

GUOJi-yue,TANGMei-ling,JINGZhi-zhuo,QIJi-wu,YUANJing-feng

(School of Civil Engineering, Southeast University, Nanjing 201196, China)

Introduction of social capital makes social risks of PPP project different from the general major projects, which represents as more varied risk and more complex reasons evoked. Currently, there are less researches focusing on social risks of PPP projects. Based on existing research on social risks of general major projects, this paper proposed social risk factors of traffic PPP projects factors by combining the characteristics of PPP project and the analysis of domestic and foreign PPP cases. The factors were divided into three parts: economic and livelihood, environment and humanity, management and maintain, and each part also concluded more detailed factors. Then, this research conducted a survey about the degree of importance of each factor to professionals in the field of PPP, and reached conclusion of a clear order of importance of each factor.

PPP; social risk; factor

2016-01-12

2016-04-14

郭霁月(1996-)，女，河南兰考人，硕士研究生，研究方向为PPP模式的风险管理(Email：2414671858@qq.com)

国家自然科学基金(71472037)；江苏省社会科学基金项目资助(13GLB005)

F294

A

2095-0985(2016)06-0088-06