“十二五”时期新疆自治区土地开发利用现状分析*

钟骁勇

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

“十二五”时期新疆自治区土地开发利用现状分析*

钟骁勇*

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

通过比较分析“十二五”时期新疆自治区土地利用计划指标、供地结构、供地面积、地均GDP以及土地税费等数据变化，总结归纳出土地开发利用现状呈现的基本特征和问题。最后，围绕供给侧结构性改革任务要求，提出“十三五”时期新疆自治区土地开发利用的相关政策建议。

“十二五”；新疆；土地开发利用；现状分析；政策建议

新疆全区（含生产建设兵团）土地总面积166万km2，其中：农用地5160万公顷，占土地总面积的32.58%，建设用地总量为149万公顷，占土地总面积的0.92%，未利用地10987万公顷，占土地总面积的66.5%。人均耕地面积0.23公顷（3.39亩），是全国平均水平的2.6倍，人均城镇建设用地229 m2，是国家标准的1.9倍（国家标准小于120 m2/人）。具有土地总面积大，实际利用率低，人均土地面积广等特点。

1 基本态势

（1）土地供应与土地市场总体呈现萎缩态势1）土地利用计划指标安排使用量下降显著“十二五”时期土地利用计划指标安排总量为184628.13公顷。自治区新增建设用地计划指标安排使用量由2011年的47313.23公顷减少到2015年的27861.99公顷，“十二五”期末与期初相比降幅为41.11%，年均下降12.4%。其中占农用地和耕地指标分别为10753.28公顷和4555.8公顷，“十二五”期末与期初相比降幅分别为54.04%和65.38%（图1）。

图1 “十二五”时期自治区土地利用计划指标使用量[4]Fig.1 The amount of usage of planned quotas of land exploitation and utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2）批准国有建设用地面积下降，但实际供应情况呈现回升迹象

自治区批准建设用地面积由2011年的7.39万公顷下降到2015年的3.83万公顷，“十二五”期末与期初相比降幅为48.14%，年均下降15.14%。

从实际供应情况来看，自治区国有建设用地供应量由2011年的2.09万公顷增加到2015年的3.33万公顷，“十二五”期末与期初相比增幅为59.43%，年均增长12.37%（图2）。

图2 “十二五”时期自治区国有建设用地供应量[4]Fig.2 The supply of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

分类型看，“十二五”时期自治区商服用地供应量由2011年的1096.03公顷下降到2015年的1088.46公顷，期末比期初降幅为0.69%；工矿仓储用地供应量由2011年的7495.52公顷下降到2015年的7473.51公顷，期末比期初降幅为0.29%；住宅用地供应量由2011年的4731.56公顷下降到2015年的3102.47公顷，期末比期初降幅为34.43%；其他用地供应量由2011年的7564.80公顷增长到2015年的21636.63公顷，期末比期初增幅为186.02%。“十二五”期末四种地类供应分别占总供应量的3.27%、22.44%、9.32%和64.97%（图3、4）。

图3 2015年自治区国有建设用地供应结构情况[4]Fig.3 The supply structure of the state-owned construction land in Xinjiang by 2015

图4 “十二五”时期自治区国有建设用地供应结构情况[4]Fig.4 The supply structure of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

3）土地出让面积与价款自2013年起出现较大回落

具体到“十二五”时期，自治区土地出让面积由2011年的10977.89公顷下降到2015年的8081.19公顷，期末与期初相比降幅为26.39%。其中：招拍挂出让面积由2011年的10348.85公顷下降到2015年的7461.02公顷，期末与期初相比降幅为27.90%。土地出让合同价款由2011年的184.78亿元增长到2015年的187.84亿元，期末与期初相比增幅为1.66%。分年度看，2011～2015年自治区土地出让总面积和出让金额走势大体一致，自2011年开始，土地市场开始出现了明显的上升迹象。到2013年达到最高值；2014年开始出现较大幅度的回落（图5）。

（2）“十二五”时期土地开发利用经济效益稳步提升

图5 “十二五”时期自治区国有建设用地出让面积与价款[4]Fig.5 The transfer acreage and fees of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2014年底，自治区耕地平均年产值为37788元/公顷，比2011年的28005元相比增幅达34.93%，年均增长2445.75元/公顷；自治区平均每公顷建设用地年产值为171.87万元/公顷，比2011年的136.46万元/公顷相比增幅达25.95%，年均增长8.85万元/公顷（图6、图7）。

图6 “十二五”时期自治区地均耕地年产值变化情况[2]Fig.6 The changes of annual arable-land output value per area for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

图7 “十二五”时期自治区地均建设用地年产值变化情况[2]Fig.7 The changes of annual state-owned construction land output value per area for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

（3）土地财政与经济发展运行情况总体趋同，有助于经济结构转型

1）地方经济发展逐渐摆脱对土地财政的依赖

2011～2014年自治区地方财政收入对土地财政收入的依赖性逐渐减弱，土地财政收入与预算收入占比从2011年的39.08%下降到2014年的31.69%，但土地资源对经济社会发展的作用和贡献并未下降，土地财政收入对GDP的贡献一直稳定在4～6%之间。反之，土地出让金收入下降、土地税费收入提高等现象增加了地方经济发展空间和弹性，经济结构转型具备良好的条件和潜力（图8、9、10）。

图8 “十二五”时期自治区土地财政与预算收入变化情况[1,2,4]Fig.8 The changes of land fnance and local general budget revenue for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

图9 “十二五”时期自治区土地财政与GDP变化情况[1,2,4]Fig.9 The changes of land fnance and GDP for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2）土地税费收入逐渐成为自治区政府稳定可持续的财力来源

2011～2014年，自治区土地税费收入一直保持稳定增长，这说明自治区这五年间经济社会发展状况良好，土地和房产市场交易活动较为活跃。土地税费收入占地方财政收入的比重与土地出让金占地方财政收入比重的差距逐年缩小，2014年土地税费占地方财政收入的比重达到16.21%，甚至高于土地出让金15.47%的占比。这说明借助土地形成的税收体系，逐渐成为自治区地方政府稳定可持续的财力来源。土地税费收入递增提高了自治区政府的公共服务能力，为“十三五”时期新疆的工业化和城市化建设奠定了良好的经济基础（图10）。

图10 “十二五”时期自治区土地财政收入结构变化情况[1,2,4]Fig.10 The structure changes of land fnance for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2 值得关注的问题

（1）土地整治竣工规模呈现下降态势，对新增耕地的贡献有所不足

“十二五”时期自治区的土地整治竣工规模自2012年达到147300公顷的峰值后，连续四年下降。期末的土地整治竣工规模为36949.15公顷，仅比期初增长20.47%。其中，2011～2015年新增耕地面积占土地整治竣工规模的比重呈现起伏下降态势，“十二五”时期新增耕地面积占土地整治竣工规模比重由2011年的40.43%下降到2015年的17.67%，下降了22.76个百分点（图11）。

图11 “十二五”时期自治区土地整治项目竣工情况[4]Fig.11 The completion situation of land regulation for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

（2）土地开发利用经济效益远低于全国平均水平

截止2014年底，全国平均每公顷已开发利用土地形成的GDP（简称“地均产值”①）为93053.89元。其中，自治区的地均产值仅为18314.91元/公顷，相当于全国平均水平的五分之一，在西北五省中也排在倒数第二位（图12）。

图12 2014年自治区地均GDP的国内比较分析[1,2]Fig.12 The domestic comparative analysis of GDP per area by 2014

分地类看，2014年底自治区农用地地均产值②为2981.78元/公顷，相当于全国平均水平9028.01元/公顷的1/3，在西北五省中排名倒数第二。但是，自治区耕地（含园地）形成的农业产值③为33649.44元/公顷，相当于全国平均值36607.46元/公顷的92%，在西北五省中仅次于陕西省，排行第二（图13）；2014年底自治区建设用地形成的第二、第三产业平均增加值④为518978.80元/公顷，仅为全国平均水平1542617.20元/公顷的1/3，在西北五省中排名倒数第一（图14）。

图13 2014年自治区地均农用地产值的国内比较[1,2]Fig.13 The domestic comparative analysis of farmland output value per area by 2014

（3）土地违法用地面积逐年下降，但违法案件呈现抬头迹象

图14 2014年自治区地均建设用地产值的国内比较[1,2]Fig.14 The domestic comparative analysis of state-owned construction land output value per area by 2014

“十二五”时期，自治区共发现土地违法案件5735件，涉及土地面积6633.45公顷，其中耕地面积占542.38公顷。分年度看，土地违法用地面积自2012年达到峰值后逐年递减，2015年违法用地面积仅为2011年的35.84%，年均下降22.63%。但土地违法案件数量自2013年到达谷值后连续两年回升，开始呈现抬头迹象。

图15 “十二五”时期自治区违法用地面积与案件数量变化趋势[4]Fig.15 The acreage and quantity changes of illegal land-use for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

3 政策建议

通过对“十二五”时期自治区土地资源开发利用情况分析，建议自治区“十三五”土地开发利用工作应重点围绕供给侧结构性改革的任务要求，着力于提质增效、优化结构，为社会经济生态协同发展增添新动力。具体政策建议如下：

（1）以土地整治为抓手，实现耕地数量质量双提升

实施耕地质量保护与提升行动计划，继续加大高标准基本农田建设力度，积极争取中央支持南疆地区高标准基本农田建设，努力实现2020年建成2676万亩高标准基本农田的建设规模，带动贫困地区尤其是南疆三地州扶贫脱困。同时，加强耕地质量后期评价与监测，研究制定土地整治项目验收的经济考核评价体系，将土地整治项目验收从之前的耕地质量评价向耕地质量与经济效益综合评价的方向转变，实现耕地质量和效益全面提升。

（2）全面提高建设用地，节约集约利用效率

一是从去产能角度出发，推动建设用地供给侧改革。经济进入新常态后，结构性调整是当前土地供应政策的出发点和落脚点。自治区在贯彻国家“一带一路”发展战略过程中，应将建设用地供应与产业结构转型升级有机结合起来，实行产业差别化的供应政策。对未按国家规定核准、备案的产能严重过剩行业和淘汰落后行业新增产能项目用地，一律禁止通过用地审查，不得批准农用地转用和土地征收，不得办理供地手续；对于国家产业政策规定的限制类项目以提高存量用地效率为主，严格限制新增用地，扭转土地低效利用局面；对于国家产业政策规定的鼓励类项目实行用地保障机制，给予新型产业成长发展的空间。二是强化约束性指标管理，完善建设用地管控标准和节地评价体系。在总结以往开展建设用地节约集约利用评价工作的基础上，建立能体现出用地结构、经济效益和生态效益等三位一体的综合评价体系，进一步降低单位GDP地耗规模，提高土地要素生产率。

（3）以土地管理制度改革为契机，释放经济发展新活力

一是积极推进农村土地制度改革。重点研究探索农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革试点，注重土地制度改革与财税、金融领域的改革协同推进。二是建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。三是加快不动产登记。对集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，水域使用权，地役权，抵押权，以及法律规定需要登记的其他不动产权利进行登记。进行职能机构整合建设、流程再造，有效维护和加强权益保障。

（4）建立执法监管责任机制，严查违法用地行为

一是构建全过程监管的新型执法监管机制，探索建立从动态巡查发现、制止、报告，到违法案件的查处等全程监管机制，在批前预防，批中、批后动态巡查监管，及早发现、尽早处理违法用地。二是探索部门联动提高执法效率，推动单一执法向联合协作转变。增强对违法违规行为的威慑力，从源头上解决违法行为制止难和查处难，切实扭转“以罚代管”的局面。三是推动国土资源执法督察“一张图”建设，充分运用现代信息技术，丰富执法监察手段，提高执法监察水平。

/Reference

[1]国家统计局.中国统计年鉴[J].北京：中国统计出版社，2011～2015．

[2]新疆统计局.新疆统计年鉴[J].新疆：中国统计出版社，2011～2015.

[3]国土资源部.中国国土资源统计年鉴[J].北京：地质出版社，2011～2015.

[4]新疆国土资源厅.新疆国土资源综合统计报告[R]，2011～2015.

[5]中国国土资源经济研究院.新常态下的国土资源改革发展—国土资源经济形势分析与展望（2015）[M].北京：地质出版社，2015.

Analysis on Current Situation of Land Exploitation and Utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

Zhong Xiaoyong
(Chinese Academy of Land&Resource Economics, Beijing 101149)

In this paper, it summarizes the essential features and problem present by current situation of land exploitation and utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang from comparative analysis of data changes about planned quotas of land exploitation and utilization, structure and acreage of land supply, land are GDP, land tax.Finally, provide policies and suggestions of land exploitation and utilization for the thirteen fve-year plan in Xinjiang around the task requires of supply-side structural reform.

“the Twelfth Five-Year Plan”; Xinjiang; land exploitation and utilization; analysis of current situation; policies and suggestions

F301.24

A

1672-5603（2016）04-056-6

*本文受《新疆“十二五”时期国土资源开发利用情况总结及“十三五”规划建议》项目资助，项目成果经新疆国土资源厅验收。

*第一作者简介 钟骁勇，男，1990年生，中国国土资源经济研究院研究实习员，管理学硕士，从事土地经济与资源管理研究。E-mail:360248692@qq.com

2016-10-16；改回日期：2016-11-4。

文章编号：1672-5603（2016）04-062-6