宁夏用水总量控制管理体系的构建及效果评价

李淑霞，马如国，王炳亮

（1.宁夏回族自治区水文水资源勘测局，750001，银川；2.宁夏回族自治区水利厅，750001，银川；3.宁夏大学土木与水利工程学院，750021，银川）

宁夏用水总量控制管理体系的构建及效果评价

李淑霞1，马如国2，王炳亮3

（1.宁夏回族自治区水文水资源勘测局，750001，银川；2.宁夏回族自治区水利厅，750001，银川；3.宁夏大学土木与水利工程学院，750021，银川）

用水总量控制是实施最严格水资源管理制度“三条红线”中的核心内容之一。以宁夏回族自治区为例，对宁夏省级用水总量控制管理体系的构建、运行、管理和考核进行阐述，对相关控制指标进行分解，并以2014年宁夏实际用水总量考核评价为例，提出相应对策建议。

用水总量控制；管理评价体系；效果评价；宁夏回族自治区

用水总量控制是实施最严格水资源管理制度“三条红线”中的核心内容之一。如何做好用水总量控制，促进经济社会的科学发展，是当前水资源管理中的重点和热点问题。宁夏地处黄河上游，水资源严重短缺，人均水资源可利用量仅为629 m3（含引黄水量），不足全国平均的1/3，经济社会发展主要依赖国家限量分配的过境黄河水。严格控制用水总量，既对宁夏经济社会用水提出了严峻挑战，同时也是深入开展节水型社会建设、进行水资源优化配置、提高用水效率的重大契机。通过建立用水总量控制管理体系，明确目标与责任，加强监督监管，既节约了水资源，同时也为转变经济发展方式起到积极促进作用。

2013年1月水利部明确了各省（自治区）用水总量控制目标，宁夏2015年、2020年、2030年用水总量控制目标分别为 73.0亿 m3、73.27亿m3、87.93亿m3。以此为依据，宁夏水行政主管部门对用水总量指标进行细化分解，建立控制管理及评价体系，并不断完善。2013年4月宁夏回族自治区人民政府下发了《自治区人民政府办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（宁政办发〔2013〕61号），明确了《实行最严格水资源管理制度考核办法》以及《用水总量控制指标方案》，颁布了宁夏不同水平年用水总量控制目标要求。

一、宁夏用水总量控制管理体系的构建

1.政策法规体系

实施用水总量控制管理制度，制定和完善制度的配套文件体系是基础性工作。自实施用水总量控制管理制度以来，宁夏回族自治区政府及水行政主管部门认真研究并贯彻执行水利部有关最严格水资源管理制度的相关政策，并结合具体情况，制定了一系列实施用水总量控制管理制度的配套文件，包括《宁夏实行最严格水资源管理制度和节水型社会建设考核工作方案》（宁水政发〔2014〕20号）和《关于进一步加强水资源管理工作的通知》（宁水政发〔2014〕29号），从严许可审批，规范取水许可管理，同时，与5个地级市人民政府及自治区农垦局、环保厅、经信委、住建厅签订了2014年最严格水资源管理制度和节水型社会建设目标责任书。

2.用水总量指标控制体系

（1）严格规划管理和水资源论证

严格执行水资源论证制度，把水资源论证作为批准项目实施的先决条件。按照用水总量控制原则，生态移民和葡萄长廊等农业项目新增用水指标通过县域内老灌区节水改造解决，工业项目新增用水指标通过水权转换方式予以解决。

（2）严格控制区域取用水总量

按照自治区、市、县三级行政区域最严格水资源管理制度 “三条红线”控制指标，建立了辖区内取用水总量控制指标体系，实行区域取水总量控制和年度调度用水总量管理，并与地级市人民政府签订了目标责任书。

（3）严格实施取水许可

严格执行取用水总量已达到或接近控制指标的行政区域新增取水要通过区域节水改造解决用水指标。各市县水务局对当前颁发的取水许可证进行清理，并对所有取水许可信息进行登记，建立了取水许可电子台账和电子备案工作，已颁发的取水许可证均已录入台账系统；对重点取用水户安装计量设施，监控用水户取水情况，并建立抄表月报统计制度。

（4）严格水资源有偿使用

一是按照国家要求，2014年调整了水资源费征收标准，2014年宁夏地表水、地下水水资源费平均征收标准分别达到0.17元/m3、0.41元/m3，比原标准分别上调1.15倍、0.44倍。二是严格水资源费使用，自治区级水资源费由自治区财政部门会同水利部门共同编制计划下达，安排的水资源费全部用于水资源节约、保护、管理，无挤占挪用水资源费的现象。各市、县征收的水资源费由市、县财政统筹安排。

（5）严格地下水管理和保护

完成地下水勘察工作，为地下水资源合理开发和优化配置提供决策依据。各市县完成自备井年度关闭计划，2014年共关闭自备井114眼，严格控制地下水用水总量控制指标。

（6）强化水资源统一调度

严格按照“以供定需，总量控制，水权管理”的原则，编制审定《灌区年度水量调度预案》，把水利部黄河水利委员会分配的引水指标分配到各大干渠，用水指标分配到各市县。

3.取水许可与计划用水体系

在日常的水资源管理中，加强企业用水定额管理，定期安排用水企业进行水平衡测试，按照宁夏用水定额指标，严格控制超定额取水。

取水许可等日常水资源管理为用水总量统计工作提供了重要的统计数据来源。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》，绝大部分取水需要许可，并实行计划用水管理。通过取水许可和计划用水等日常水资源管理，可获得取用水户的用水量信息，为用水总量统计工作提供重要的统计数据来源。

4.区域用水限批体系

对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水。所有涉水城市新区、工业园区和新上的建设项目必须进行水资源论证，未按规定进行水资源论证的，立项审批部门一律不予批准立项，水行政主管部门一律不予批准取水许可，供水单位一律不得供水。

5.考核评价体系

将开发、利用、节约和保护的主要指标纳入各市、县（区）地方经济社会发展综合评价体系，采用取水总量和用黄河水总量双指标体系制定区域水资源配置规划和最严格水资源年度目标管理实施方案。加强对行政区域最严格水资源管理制度和节水型社会建设的检查与考核，全面落实年度目标责任。

二、宁夏用水总量控制管理体系效果评价

2015年3月，宁夏回族自治区政府印发了《关于开展2014年度最严格水资源管理和节水型社会建设考核工作的通知》（宁政办发〔2015〕4号），对各地级市人民政府（含农垦集团公司）2014年度落实最严格水资源管理制度和节水型社会建设考核工作作出了安排。

2014年宁夏用水总量以水利部确定的宁夏2015年用水总量73.0亿m3为控制指标，生活、工业等行业取水规模以自治区“十二五”相关规划和现行定额为依据，合理确定（见表1）。2014年宁夏全自治区总取水量70.313亿m3，没有超过国家分配宁夏的用水总量控制指标。相比考核指标，除石嘴山市、吴忠市和中卫市超指标外，其他都不超指标。

相比考核指标，2014年取用黄河水银川市未超标，但灵武市超用0.32亿m3，兴庆区、金凤区、西夏区已接近“红线”指标；石嘴山市超标0.78亿m3，主要是平罗县超用水；吴忠市超标0.86亿m3，其中同心县超用水0.45亿m3，红寺堡区超用水0.15亿m3；中卫市超标0.40亿m3，主要是中宁县超用水；固原市和宁夏农垦集团未超标。

通过宁夏用水总量控制管理体系的实践运行，根据监测与统计，2014年全自治区用水总量70.313亿m3，与上年度相比，节水1.814亿m3，取得了良好的经济效益和社会效益。通过用水总量控制，促进了全自治区用水方式和经济发展方式的转变，促进了全自治区经济社会的科学发展。

三、宁夏用水总量管理的特点与不足

1.特 点

2015年3月自治区政府结合宁夏水资源状况特点，进一步改进考核方式，形成了宁夏用水总量管理的特点。

表1 2014年取水总量与红线指标对比表 单位：亿m3

①拓展了最严格水资源管理制度，将节水型社会的过程管理一同纳入考核，丰富了“三条红线”指标的内涵；紧密结合自治区水资源状况，把用黄河水总量纳入考核指标，可操作性强。

②对国家考核设置的指标体系进行了细化，用水效率的过程管理更加细致；在对银川市、石嘴山市、吴忠市、中卫市、固原市和自治区农垦局落实最严格水资源管理制度的考核基础上，延伸抽查到县（市、区）。

2.不 足

①超用黄河水指标现象依然存在。部分市、县（区）对水资源短缺形式认识不足，落实用水总量控制指标不到位，对推进行业节水重视不够。

②取水许可和水资源论证制度执行还不到位。水资源论证是取水许可审批的重要依据。目前大部分城市新区、工业园区还没有开展规划水资源论证，部分监事项目没有开展水资源论证工作，部分市、县（区）水行政主管部门违规批准许可取水、颁发取水许可证现象依然存在。

③水资源监控能力建设滞后，水资源费征收不到位。用水量统计网络不健全，用水监测、计量手段落后，各市提供的工业用水统计数据还仅限于规模以上企业，沿黄小型抽水泵站农业用水普遍没有监测。取水单位未安装计量设施或计量设施不合格运行的问题依然存在。市、县（区）水行政主管部门未对有关用水大户和公共供水企业实施有效监督管理，不能足够征收水资源费。

四、建议

通过建立用水总量控制管理体系，并加强体系的运行实践，既节约了水资源，同时也为转变经济发展方式起到积极作用。

①取水许可和计划用水制度。各级水行政主管部门2015年要做好取水许可换发证工作，督促各用水企业做好水平衡测试，严格用水复核，确保换发证工作顺利完成。严格执行计划用水制度，对重点发放取水许可证的取用水户全部纳入计划用水管理，严禁供水单位随意供水和取水单位随意取水的情况。

②落实《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏建设项目节水设施“三同时”管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕174号），建立部门间协调联动机制，从设计、施工、投产等环节，强化建设项目用水管理，实现建设项目全过程节水。

③落实责任和考核制度。将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标分解细化，制定各个市、县（区）详细的水资源管理目标，严格执行宁夏《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确责任，把最严格水资源管理制度落到实处。

④宁夏用水总量控制管理体系内容基本全面，但在各个体系分支中还应进一步深化和细化，进一步增强体系的实践操作性。另外，为加强信息化管理，应该建立用水总量控制管理的信息化体系分支，以便于今后将体系纳入水资源信息管理系统，提高管理效率。

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责任编辑 张瑜洪

Creation and result evaluation of management system for total water use control in Ningxia

//Li Shuxia,Ma Ruguo,Wang Bingliang

Control of total water use is one of core contents of"three red lines"in the implementation of stringent water resources management system.Taking Ningxia Hui Autonomous Region as an example,introductions are made on creation,operation and performance evaluation of management system for total water use control.Solutions are proposed by means of breaking down indicators and using performance evaluation of total water use in the year of 2014 as a typical case.

total water use control;management evaluation system;result assessment;Ningxia Hui Autonomous Region

TV213.4

B

1000-1123（2016）05-0003-03

2015-09-07

李淑霞，高级工程师。

宁夏自然科学基金（NZ15024）。