地方政府投融资平台企业内部控制探讨

付洪垒　李丹丹

[提要] 通过对地方政府投融资平台内部控制中的现状进行整理分析，认为平台企业内部控制在控制环境、风险评估、监督等方面存在诸多不规范，并针对平台企业的特殊性提出对策建议。

关键词：地方政府；投融资平台；内部控制

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2016年11月7日

前言

眼下的中国经济环境复杂、地方债日渐增多，部分地方政府投融资平台企业处于无序发展状态。由此，地方政府投融资平台企业的规范管理至关重要，地方政府投融资平台企业亦应该有良好的内部控制系统。内部控制即企业对内部各要素进行有效的管理和控制，企业内部控制作为整合的经济系统在企业筹资、生产、经营等过程中环环相扣。我国应该将内部控制的作用发挥得更大。李心合（2013）认为内部控制的实用价值应该更深层次地进行提升和创新，重新界定内控的边界，确立以风险防控为目的，以运营管理为主体，内控内涵以内部牵制为核心的内部控制系统研究。对于地方政府投融资平台而言，陈柳钦（2010）在他的《规范地方政府融资平台发展的思考》中说到要明确地方政府融资平台的经营性质和功能地位，借鉴国外债券经验，推动地方债务透明化。根据已有文献研究发现：各位学者对于地方政府投融资平台的关注过多的在于地方债务的风险与防范，而对平台内部的各项管理行为规范提及不多，并且研究地方政府投融资平台的内部控制问题的也微乎其微。地方政府投融资平台的内部控制理应视为平台管理的重要部分。

一、地方政府投融资平台的产生背景及特征

由地方政府提供资金建立并授权的地方政府投融资平台可以进行公共基础设施类项目建设开发、经营管理及对外融资，且主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。我国的财政政策“财权上集，事权下放”、并已由供给型过渡到建设型再过渡到公共型，地方政府需要大量资金进行基础设施建设，以改善民生，强化政府的公共服务。地方政府投融资平台的出现是由于在现行财政制度及《预算法》要求下：地方政府必须保持预算平衡且不得举债，而自身单一有限的收入情况无法满足地方政府对于资金支出的重大需求。为拉动地方经济的稳定发展，地方政府急需变相举债，即通过组建地方政府投融资平台来投资基础设施建设项目。

地方政府投融资平台区域分布范围广。投融资平台可以通过土地进行抵押融资，也可以通过对政府划拨的土地进行开发整治来取得收益。地方政府投融资平台的融资方式和运营模式亦非单一化。

地方政府投融资平台依靠政府这棵大树可以在银行获得数额较大，还款期限长和还款利率低的贷款。地方政府的借款金额大且所投资项目收益性不强，政府不能无限制地对平台还款，间接导致了投融资平台负债高、营利能力低的局面。

二、地方政府投融资平台内部控制现状及问题分析

良好的内部控制应该适合企业长远发展，能够保证企业有序经营，安全放置资产，提供真实完整的财务报告及相关信息数据，作为下一步的战略管理依据，提高生产的经营效率和效果，实现投融资平台企业的长期稳定发展战略。

（一）地方政府投融资平台企业在内部环境方面的问题。地方政府投融资平台企业在内部环境中存在着以下几方面的问题：（1）投融资平台企业的领导班子几乎都来源于政府，内部控制意识比较淡薄。由于我国内部控制制度的发展时间短，各行业对于内控意识不高，平台企业了解内控较少。近年来，上市公司逐渐在年报中披露内部控制报告，平台企业上市公司中仅有一部分对内控报告进行披露且只是“面子工程”；（2）法人治理结构不完善，制度不够健全。一般企业公司会有四个法定刚性机构：股东会、董事会、监事会、经理层，四者应该权利制衡。而对于地方政府投融资平台作为所谓国有企业还并存着“老三会”：党委会、职代会、工会。对于地方政府投融资平台企业中一些政府要员都会在刚性结构中担任要职，无法形成制衡使市场主体身份淡化；（3）治理结构形同虚设，缺乏科学决策、良性运行机制和执行力。例如，某市一位副市长担任平台企业的董事长，其他重要高层由原来合并的下属担任，并没有引进专业方面的人才，这会严重影响到投融资决策的科学性。投融资平台企业的部门设置很随意，资源配置不合理：部门的设置会导致部门之间无法积极有效配合，即造成资源浪费；（4）人力资源：地方融资平台企业部门内也缺少一些专业型人才，机构臃肿，人浮于事；例如某家建设投资公司，在编人员达到220人之多，董事长和总经理各自为政，出现“小团体化”，经常内讧；（5）企业文化：地方投融资平台企业的企业文化强调不到位，人员流动性比较大，没有足够的企业责任感；（6）内部审计监督缺失：融资平台企业没有设立专业的内部审计机构亦没有完善的内审制度，多是由会计和财务兼任内部审计，内审监督控制力不强，使其流于形式。

（二）地方投融资平台企业在风险评估方面的问题。多数投融资平台企业由于风险防范意识不足，普遍缺乏完善的风险防范运行机制，缺少完整的风险评估系统。风险目标设定模糊，财务风险、经营风险、信贷风险（即信用风险和贷款风险）、债务风险等对于地方政府投融资平台企业划分风险界定不明确。指标体系不完善：对于各风险设立的指标体系没有明确的标准，导致识别不准确、分析不正确，企业对系统及风险处置不够合理。

（三）地方投融资平台企业在控制活动方面的问题。投融资平台企业的一般授权与特别授权其实无明显差别：所有的授权审批就是以政府为中心，对于企业自身并没有效用。地方投融资平台企业的业绩评价系统不够完善，企业不具备良好的业绩评价。地方政府投融资平台企业全面预算不规范，预算管理不力；地方政府投融资平台绩效考评流于形式，无法真正实现对投融资平台企业的考核。目前，我国地方政府投融资平台没有进行完善的全面预算和财务计划，且经常将两者混为一谈。这会导致预算的编制和预算的执行相脱节，无法形成无缝连接。

（四）地方投融资平台企业在信息与沟通方面的问题。企业各个层次间的信息交流沟通用来确认存在何种风险、评估风险的发生概率以及如何应对发生的风险。信息流动贯穿于企业风险管理全过程。由于部门设置不合理，各部门缺少统一协调、各自为政，地方政府投融资平台企业没有设置完善的信息沟通制度，信息沟通不畅。另外，亦没有改善信息披露制度，致使内外监督失效；债务信息披露不及时、不完整，严重影响地方政府投融资平台债务风险管理。

（五）地方投融资平台企业在内部监督方面的问题。企业没有建立规范的内部控制监督的程序方法。财会人员的专业素质和职业道德不高，自我监督、自我审视能力不强，在日常监督与专项监督上没有明确的要求和方法。

三、加强地方政府投融资平台内部控制的建议

（一）全面梳理健全法人治理结构和内部机构，优化平台企业内部控制环境。为了优化投融资平台企业的内部控制环境，促进内部控制制度的规范建设，首先我国地方政府投融资平台企业要按照现代企业制度要求设置的股东会、监事会、董事会、经理层四个结构间形成权责分配、激励与约束并行的制衡政策；要做到经营权、决策权、执行权和监督权分离。地方政府投融资平台企业的股东一般是由国有资产管理部门的人员担任，授权其相关权力之后，一般情况下不允许再进行干涉平台企业的日常经营。由于我国投融资平台企业自身的特殊性，要引进一些专业人员、基层人员即人大代表作为独立董事来促进平台企业的规范发展。同时，要提高平台企业内部人员的知识素养和职业道德以及资源要进行合理有效的配置，要确保不相容职务已进行充分分离，不相关的部门要做到统一管理，完善平台的各项规章制度，为各项具体业务的展开提供统一良性指导。

（二）完善内部风险管理体系，做好平台企业内部风险评估。首先，风险管理工作是平台企业重要的一项工作，为了促进地方政府投融资平台企业建立健全风险管理工作，企业应当积极督促建立风险管理委员会。风险管理委员会在现代企业管理中通常被视为风险决策的重要机构。风险管理委员会可以帮助企业采取积极的措施来控制风险，降低损失的发生率，缩小损失程度，可以达到风险控制的目的；其次，要积极督促地方投融资平台企业建立适合自身情况的风险评估及监督机制。发现变化及时分析、及时改变策略，启动应对方案。平台企业可以在监督机制方面引入一些第三方监督机构进行监督，例如聘请会计师事务所对投融资平台企业的年度财务报表及一些非常重要的投融资项目进行公开审计。

（三）加强全民预算管理，做好平台企业内部控制活动。地方政府投融资平台企业想要完善内部控制，就必须编制科学的全面预算，同时也应该将地方政府投融资平台企业的各种债务纳入到预算管理中，加强对预算的控制、提高各种预算的约束力。全面预算应该作为地方政府投融资平台企业在组织相关财务活动及进行财务控制时有效控制的依据，并且可以作为地方政府投融资平台在实施战略管理过程中有效的工具。

平台企业应综合应用现有的控制手段：在平台企业各部门设置上的人员分工要保证不相容职务相分离；在进行重大事项决议上，要进一步明确相关程序、严格执行联签制度，防止内部人员有机会进行自我决策。

（四）完善地方政府投融资平台企业内部监督，保证平台企业信息流畅。地方投融资平台企业应当制定完善的内部控制监督制度，设立具有独立权威的内部审计部门，明确内部审计机构或未经授权的其他监督机构在内部监督中的职责权限，规范内部监督的程序方法和要求。企业应当在日常监督和专项监督的基础上定期对内部控制有效性进行自我评价，出具自我评价报告。同时，内部监督应该与外部监督相结合，利用更多的第三方机构更好地完成平台企业的内部监督工作。企业的信息沟通应该在部门设置合理的基础上使其在各部门中都能够有效流通，保障平台企业对各种会计信息的时效性。

主要参考文献：

[1]梁丽霜.地方投融资公司内部控制现状及应对措施——基于对南宁五象新区建设投资有限责任公司的分析[J].当代经济，2013.12.

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[4]陈萍.政府融资平台企业内部控制的现状及建议[J].财经界，2013.18.