以供给侧改革促进土地节约集约利用——以无锡市某开发区为例

文/李娟 李惠明 朱靖

以供给侧改革促进土地节约集约利用
——以无锡市某开发区为例

文/李娟 李惠明 朱靖

2014年，《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）出台，江苏省《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发〔2014〕6号）印发，无锡市也提出名为“1236”的节约集约用地战略布局，要求不断优化国土空间开发格局，显著提升节地水平和产出效益，提升土地资源对经济社会发展的承载能力。2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”可见，土地节约集约利用目标与“供给侧改革”要求的“引导调控城市规模，优化城市空间布局”、“促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组”等目标相吻合，反映了促进土地节约集约利用是落实“供给侧改革”的重要抓手，要求从供给侧的角度转变思路，提高土地利用管理效率。

一、开发区土地利用现状及问题

无锡市某经济技术开发区（以下简称“开发区”）始建于1992年5月。2011年6月，经国务院批准成为国家级经济技术开发区。范围包括主区和发展方向区，总面积为45.30平方公里。主区为依法审批界线范围内的土地，总面积9.20平方公里，发展方向区为开发区的规划发展区域，总面积36.10平方公里。由于坚持科学规划、有序开发，园区建设和经济发展均取得了显著成效，2014年地均GDP达到10.24亿元/平方公里，形成了电子信息产业、机械装备产业、软件与信息服务外包产业、生物医药产业和商贸物流业等优势产业集群。

（一）建设用地需求较为旺盛，未来发展空间受限

2015年虽然经济下行压力巨大，但开发区注重发挥自身产业园区优势、落实“四全”提升用地保障水平，产业项目供地是2014年的3倍，总量占到全区一半，在全市15个国家级开发区中排名第二。但从用地格局来看，发展空间有限已经成为制约经济发展的瓶颈。经过二十多年的发展，开发区主区已基本开发完毕，2014年建设用地总规模达到了723.13公顷，较2009年增长了8.2%。发展方向区外延扩张也较为快速，2014年建设用地总规模为2298.78公顷，较2009年增长了17.61%，年均增长率3.3%。开发区可供应土地日渐减少：主区尚可供应土地多为难以拆迁的农村居民点，土地供应面积逐年减少；发展方向区扣除不可建设的水域等生态用地，剩余32.02%的土地面积可用于经济建设，按照前5年的建设用地发展速度，仅可持续3.36年。

近年来，开发区通过多种手段拓宽发展空间，努力提高集约利用水平。一是严把项目质量关，引进“投资规模大、带动能力强、发展前景好”的重点产业项目；二是加大存量用地盘活力度，如将低效土地收储后重新出让，将存量转化为生产力；三是开展开发区集约利用评价和工业用地调查等多项基础工作。开发区节约集约工作取得了较大的进展，但要突破用地空间瓶颈，还需进一步拓宽渠道，提升土地利用效率和产出效益。

（二）节地水平和产出效益不断提升，但仍有提升空间

为促进土地资源节约集约利用，开发区采取提高土地投资强度、推广多层标准厂房建造等措施，取得了较好的成效。从2008年开始推行的开发区土地集约利用评价工作来看，开发区土地利用程度、土地开发强度和土地产出强度等指标均呈稳中有升的态势，2013年主区土地供应率已经达到87%，土地建成率超过95%，工业用地容积率和建筑密度均超过《江苏省建设用地指标》苏南地区分行业指标控制值，工业用地固定资产投入强度和产出强度达到较高水平，反映了开发区节地水平和产出效益呈现不断提升的趋势（图1）。

与同类国家级开发区横向对比发现，本开发区容积率、建筑密度等土地开发强度已位居江苏省前列，但工业用地地均税收尚位于全省中等水平，与产出水平较高的开发区相比仍有一定的差距，这与区内部分行业如食品制造业、纺织业、化纤制造业等收入增幅下降、成本上升有一定关系，反映了产业结构优化升级需求较强（图2）。

（三）土地利用结构相对单一，空间布局有待优化

我国最初设置开发区的目的是为了吸引资金、技术等外部生产要素，促进区域经济的发展，从而提高工业化水平，因此多数开发区非常注重产业发展，土地用途以工业用地为主，本开发区亦如此。主区产业主导地位已十分突出，建设用地中工矿仓储用地和交通运输用地所占比重达90.91%，除必要的商服和住宅配套用地外，经营性用地比重很小；发展方向区已建成区域内工矿仓储用地及交通用地所占比重超过77%。开发区土地用地结构符合土地利用规划和城市规划，但以产业为主的发展模式难免出现第二、三产业比例失调和生活功能不齐全等问题，商业、居住及基础设施配套等功能的失衡也会造成土地集约利用提升障碍。

主区是开发区发展的起始区域，已发展成熟，部分企业已进入衰退期，形成低效用地，产业重新整合升级是主区所要面对的问题；发展方向区开发时间较短，未建成用地的比重较大，尚有开发潜力，但已建成产业空间布局较为分散，产城融合度不高。

二、当前开发区节约集约利用管理面临的形势

（一）开发区进入后期调整阶段

经过二十多年的发展，多数“经济技术开发区”经历了初期探索阶段、中期发展阶段、后期调整完善阶段。初期探索阶段，各开发区依靠财税优惠、低价土地等吸引企业入驻，工业用地规模快速扩张，土地利用粗放；中期发展阶段，开发区政策优势减弱，基础设施逐步完善，产业集聚能力增强，引导发展重点特色产业，建设用地规模继续扩张，土地利用仍较粗放，但土地集约利用制度逐渐建立；后期调整完善阶段，区域政策优惠取消，区内区外、外资内资公平竞争，企业间竞争激烈，主导产业日益明确，但部分企业面临衰退危险，产业结构需优化升级，土地供需紧张与低效用地共存，土地利用向节约集约式发展。目前，本开发区土地利用空间相对饱和，发展空间受限，集约利用水平较高，但盘活存量用地、提质增效任务较重，主导产业明确，形成了优势产业集群，多数企业进入成长或成熟期，部分行业处于衰退期，产业结构升级及空间优化需求较为迫切。一系列特征反映，本开发区已进入后期调整完善阶段。

图1 开发区主区土地利用指标情况

图2 江苏省主要经济技术开发区工业用地地均税收情况对比

（二）供给侧改革趋势与土地资源紧约束

我国进入经济新常态已是共识，经济增长速度也正从高速增长转向中速增长，传统的靠投资、出口、消费驱动的增长方式难以为继。从投资来看，房地产刚需见顶，去库存压力大，人口数量红利消失，基础设施建设增长空间受限；从出口来看，劳动力成本上升，且发达国家制造业回流及贸易再平衡，限制出口增长；投资、出口增速下滑背景下，消费增长较为强劲，但中低端消费市场过剩、高端产品供给不足，牵掣消费增速。依赖需求侧刺激经济不可持续，供给侧改革成为必然趋势。供给侧改革核心是提高土地、人口、资本、科技、制度等全要素生产率，放松供给约束，解除供给抑制，增加有效供给，引导经济转型升级和持续增长。

土地作为重要的生产要素，供给侧改革必然需要土地资源的承载及土地政策的支持与配合。未来激发新供给、创造新需求，将引发新的用地需求，但以往的经济发展已经达到了资源环境约束的承载能力峰值，这要求未来城镇发展由规模扩张向功能提升转变，土地由粗放利用向集约利用转变，探索节约集约的新型发展之路。

三、从供给侧改革角度促进土地节约集约利用的建议

（一）调整土地利用管理思路，建立动态高效用地激励机制

目前开发区土地集约利用管理较为注重供前管理，通过提高用地门槛，防止土地低效利用，主要包括提高工业用地出让最低价、约定较高的投资强度及产出强度、根据项目产业属性和投资额等确定土地配额等，但批后管理制度尚不完善，缺乏针对企业发展生命周期的评估机制。建议建立“宽进严出”的供地、用地标准：一是在坚持生态、环保、节地的基础上，根据企业用地需求，采取多种方式、多种形式供地，如先租后让、租让并举等弹性供地，适当降低投资强度要求，降低企业用地门槛；二是注重土地利用长效管理，建立土地节约集约利用综合评价机制，项目达产后，从容积率、地均产出、地均就业人口、单位能耗工业增加值等指标综合考核土地集约利用分值，对于综合得分高的企业给予税收、金融等方面的激励政策支持，提高企业高效用地的积极性，对于综合得分最为靠后的企业采取差别化的用地、用能政策，引导其转型、创新或退出；三是引导企业自主创新，实现零地扩张，引导企业通过调整产品结构、技术改造等手段提高产出效益，通过优化空间布局、已建厂房加层、老旧厂房改造等举措扩大产能。

（二）市场化引导低效用地再开发，向存量用地要空间

从供给端和供给结构变化出发，行业周期和技术周期均可划分为四个阶段：新供给形成阶段、供给扩张阶段、供给成熟阶段、供给老化阶段。如果一个区域内大部分行业处于新供给形成和供给扩张阶段，则经济活力充足，经济扩张效益明显；如果较多行业处于供给成熟和供给老化阶段，则活力下降，经济增速下降。若行业或企业处于供给老化阶段，则应畅通其退出通道，通过要素转移更新供给结构，反映在土地上，则为腾退土地，促进其流转。因此应积极引导低效企业退出及用地再开发，具体包括：一是发展完善土地二级市场，放松土地流转方面的约束，尽快建立国家层面的土地二级市场规范性文件，完善土地产权和收益分配体系，降低流转税费 ；二是考虑土地具有价值高、不可移动等特点，推动搭建土地流转平台，信息公开共享，以提高存量土地流转效率；三是建立市场取向、利益共享、风险共担的低效用地再开发机制，在完善法律、科学规划的基础上，遵循市场规律，吸引社会多方利益主体参与到再开发进程中来，同时制定优惠政策引导开发；四是引导地方和企业优先使用存量。利用数据中心成果，结合外业实地踏勘，将区域内可用未用地块的土地情况与既有园区政策有机整合，多角度展示各个地块的综合优势，搭建“互联网+招商”信息平台，促进开发区尽快实现以地招商，缩短周期，提高土地利用效率。

（三）调整完善规划，促进产城融合发展

开发区后期调整阶段，区域空间上的政策优势已不存在，且企业经营成本不断上升，这就要求开发区加快实现转型升级。转型升级更多依靠技术、制度、文化等无形要素，城市功能的优化对无形要素的培育具有积极价值。目前本开发区工业用地占据对主导，居住、商服等用地过少造成开发区用地功能结构失衡，应加快区域内知识、信息、文化、金融以及其他社会服务业的发展，改善生态环境，引导开发区实现“产城融合”发展，为企业创新突破创造条件。因此，建议调整完善现有土地利用总体规划和城市规划，加快发展现代服务业和先进制造业，形成互为依托、相互带动的产业发展格局：一是对于配套发展严重滞后的主区，在注重生态安全的基础上，增加面向就业人群的配套服务设施，同时注重工业邻里建设规划，与相邻区域共享服务圈；二是对于未建成土地面积比重较高的发展方向区，以产城融合为目标，优化产业用地、服务业及基础设施用地的配比。

（作者单位：江苏同方土地房地产评估有限公司，无锡市国土资源局锡山分局）