美国外空军备控制立场及策略分析

卢春平 任迪 李帅

(1 中国空间技术研究院，北京 100094)(2 钱学森空间技术实验室，北京 100094)



美国外空军备控制立场及策略分析

卢春平1任迪2李帅2

(1 中国空间技术研究院，北京 100094)(2 钱学森空间技术实验室，北京 100094)

研究了美国在其“确保全球领导地位，谋求外空优势”的战略背景下制定的外空军备控制主要态度立场和控制策略。分析了美国当前在航天发展方面所面临的挑战，在此基础上研究了美国外空军备控制的目的及方法。可为我国相关部门参与外空军备控制谈判开展相关研究工作提供参考。

外空；外空军备控制；外空军备竞赛

1 引言

外空是人类的共同财产，随着科技的进步，各国对外空开发利用及依赖的程度越来越高，外空利益争夺愈发激烈。外空作为典型的国际公域，各国利益相互交织，一旦外空成为军备竞赛的场所，任其发展，必将彻底葬送和平利用外空的前景，影响外空活动的长期可持续性。美国作为世界头号航天强国，相继出台《国家航天政策》和《国家安全空间战略》，并于2016年12月最新修订了《国防部空间政策》，均以国家安全为前提和基础，强调综合利用政治、经济、军事、外交等多重手段解决空间安全问题，通过硬实力和软实力协调发展，追求控制空间绝对优势[1-2]。在外空军备控制领域，美国一方面坚称外空没有武器，外空也不存在军备竞赛，反对一切形式的外空军备控制；另一方面坚持发展“必要时”阻止他国进入和利用外空的能力，企图掌握外空国际规则制定的主导权，致使国际外空军备控制形势更加复杂，前景更加扑朔迷离。本文首先梳理了外空军备控制的一般目的和方法，然后总结分析了美国作为世界头号航天强国面临的问题和挑战，透过美国在外空军事控制领域的观点和主张，剖析其背后的战略目的和策略，为我国参与相关规则制定和外交谈判提供参考和启示。

2 外空军备控制的目的及方法

2.1 外空军备控制的主要目的

军备控制与军备发展都是维护国家利益、支撑国家战略的主要途径。国家利益延伸到哪里，军备发展就必然渗透到哪里；军备发展渗透到哪里，军备控制就会延伸到哪里。随着外空军事竞争的加剧，外空军备控制领域限制与反限制的斗争日益加剧。外空军备控制的目的是对外空军备的扩张进行管理和限制，不让它成为一种无序的竞赛，保障国家利益，进而维护外空和平、促进外空安全有序地开发和利用[3]。

在军事上，外空军备控制是为了增强有关国家之间军事关系的稳定性，避免外空武器化，确保外空的和平利用。外空领域的军事竞争方兴未艾，外空面临武器化的巨大压力，如何采取预防性措施，避免外空武器化始终是国际社会最为关注的议题。

在政治上，外空军备控制可以减少国家间的相互猜疑，建立透明与信任措施，消除政治紧张状态，促进外空领域国际合作。通过军备控制协议增加了国家间军事关系的可预见性，不仅减少了各方应对最坏事态的准备的压力，而且各方对彼此未来的动向也变得不再那么敏感，有助于增加彼此的信任与谅解，有助于外空和国际社会的稳定。

在经济上，外空军备控制能够有效防止外空军备竞赛，有助于减少军费开支，促进经济发展。在一个国家具有基本安全感的前提下，尤其是安全感有所增加的前提下，经济因素可能成为推动军备控制的一个决定性因素。

在环境保护上，无论在战时还是在和平时期，军事活动都会对外空环境造成严重破坏，进而妨碍其他开发利用活动。正因为如此，环境保护越来越成为推动军备控制谈判的重要考量之一，《南极条约》和《部分禁止核试验条约》便是典型的例子。在外空领域，从环境保护视角出发，积极推进外空军备控制，防止外空军备竞赛，禁止天基和地基反卫星武器，减少空间碎片，可确保外层空间的可持续发展与利用。

2.2 外空军备控制的一般方法

外空军备控制一般通过限制、冻结、削减、禁止、销毁以及建立透明与信任措施等方法加以实现。

(1)限制：对外空武器的类型、装备数量、性能、试验等进行限制。动能反卫星武器具有很强的政治和军事敏感性，国际上一直存在部分选择性限制反卫星武器的倡议。未来，有可能出现限制某种外空武器类型或试验的措施或条约法案。

(2)冻结：停止某一外空武器装备领域的所有新的活动。它与限制有所区别，限制允许在一定条件下对外空武器系统进行改进，乃至发展新的外空武器系统；而冻结则不允许对外空武器系统进行改进，更不允许发展新的外空武器系统，但允许继续使用现有的武器系统。

(3)削减：对现有外空武器装备数量进行削减。在核军控领域有《削减战略进攻性武器条约》，对应到外空军备控制领域，可具体应用于现有地基动能反卫星武器以及具有反卫星能力的反导武器的削减。

(4)禁止：可以是单项禁止，如禁止某一类外空武器的使用；也可以是全面禁止，如全面禁止某一类外空武器系统，包括禁止研制、生产、试验、部署和使用以及销毁现有的库存。例如，《外空条约》禁止在外空部署大规模杀伤性武器，《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》禁止在外层空间进行核试验。

(5)销毁：军备控制中的最彻底的方式。通常全面禁止一类武器的条约中均规定销毁这类武器。当前美国均以反导防御、在轨服务的名义隐蔽发展外空武器，外空军备控制领域短期内很难达成有关销毁外空武器的法律条约。

(6)建立透明与信任措施：国家或地区之间消除猜疑和恐惧、缓解紧张局势以及防止爆发战争而采取的措施。包括提高外空计划透明度的措施、增加在轨外空物体有关信息的措施、有关外空活动行为准则的措施等。这些措施可通过不同方式加以实施，如信息交换、展示、通报、磋商、专题研讨会等等。例如，《关于登记射入外层空间物体的公约》。

以上方法既可以单独使用，也可以组合使用。其中，限制、禁止和建立透明与信任措施是外空军备控制中最为常用的方法。

3 美国航天发展面临的挑战

进入21世纪，美国在外空领域的超级强国地位不可撼动，但随着越来越多的国家参与外空竞争，美国外空能力发展增速渐缓，领先优势呈现出逐渐下降的趋势。正如美国在其2011年发布的《国家安全空间战略》中所述，外层空间正在变得越来越拥挤、对抗和竞争[2]，美国正面临越来越严重的挑战，这也将深刻影响美国在外空军备控制领域的观点和立场。

3.1 对空间系统依赖有增无减

截至2016年8月，美国在轨运行的航天器达549颗，占全球在轨航天器数量的42%。美国空间系统体系完备，性能先进，整体性能领先其他对手一代以上，并不断推出创新概念、新技术和新系统。空间系统已成为保障美国国家安全、繁荣经济和实施全球军事行动不可替代的基础设施。在科索沃战争中，美军动用了近20种共50多颗卫星，空间系统承担了70%以上的战场通信任务、80%以上的战场侦察监视任务和100%的气象保障任务，为98%的精确打击武器提供了制导信息[4]。由于对空间系统的高度依赖，导致美国无法承受外空战带来的严重后果。确保外层空间的安全与稳定已经成为美国的国家安全目标，也最符合美国的国家利益。基于这一出发点，美国始终通过保持外空优势、建立外空威慑来慑止对手在外空发动战争，最大限度保护其空间系统的安全。

3.2 外空威胁不断上升

当前外层空间环境日趋复杂，美国空间系统除了要面临越来越多的空间碎片碰撞威胁外，随着全球空间对抗技术的发展和不断扩散，受到人为干扰和攻击的风险也正在与日剧增。美国空军航天司令部指挥官威廉·谢尔顿曾表示：“不仅伊朗、古巴等国将具备经常干扰卫星通信链路的能力，随着包括动能、激光、微波和网络武器在内的多种反卫星武器的出现和扩散，未来将可能出现非常强硬的国家，这些都将成为美国空间安全的严峻威胁与挑战。”2013年美国战略与预算评估中心发布了《军事卫星通信的未来》报告，指出美军全球力量投入严重依赖空间系统，导致美国的潜在对手在发展“反介入/区域拒止”作战能力时，首先将空间对抗能力作为重点；下一代军事卫星通信体系首先要考虑如何应对物理攻击、电子攻击和网电攻击等攻击手段。[5]

3.3 外空竞争日趋激烈

冷战结束后，外空领域逐步由一家独大向多极化发展，尽管美国仍然全球第一，但随着俄罗斯外空实力的逐渐恢复，以及欧、中、日、印等主要航天国家和地区实力的大幅增长，越来越多的国家和政府间组织参与到外空领域的竞争中来。一方面，各国为实现己方利益最大化，围绕构建外空新秩序不断博弈，激烈争夺规则制定的话语权和主导权。另一方面，为了争夺频率轨位、外星矿产等战略性外空资源，各国竞相发展相关技术、积极抢占，摩擦冲突时有发生。激烈的竞争环境给美国提供更多机遇的同时，也给美国这一外空霸主带来了更多的挑战甚至是对抗。通过出口管制、规则制定等手段打压、限制他国发展来确保美国空间优势地位的做法变得越来越行不通，美国正在丧失外空国际空间规则制定的主导权。

3.4 防止外空武器化国际呼声渐高

美国从未停止发展外空对抗力量，特别是进攻性对抗力量，并将其作为构建外空威慑、维护外空安全乃至国家安全的重要手段。美国2010年版《国家航天政策》表明其坚持发展外空攻防技术与装备、全面提升外空对抗作战能力的思想[1]。在《国家安全空间战略》中表明不会放弃在外空动用武力。美国官员曾向国会明确表示：加入任何国际准则都不能对美国发展外空武器产生负面影响。然而，国际社会为阻止美国独霸外空、防止外空武器化的努力从未停止，自1982年起，联合国大会连续30多年以压倒性多数通过“防止外空军备竞赛”决议，越来越多的国家意识到外空武器化的严重后果，正寻求在联合国框架下签订相关规则、条约、宣言等，用来规范和约束外空行为。面对国际舆论的强大压力，美国坚持发展外空武器的行为必将受到国际社会的共同谴责。

4 美国外空军备控制主要立场和策略

美国外空军备控制的政策立场一向消极，曾连续在联合国“防止外层空间军备竞赛”的提案中投弃权票。当前，美国面对中国和俄罗斯共同提出的《防止在外空设置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》(PPWT)和欧盟提出的《外空活动国际行为准则》(ICOC)，一味反对的立场有所缓和，但仍然坚持不放弃发展外空武器的权利。总的来说，美国外空军备控制的立场和策略服从服务于其“确保全球领导地位，谋求外空优势”的外空战略。

4.1 外空领域不存在军备竞赛

自20世纪80年代初日内瓦裁军谈判委员会开始讨论外空军备控制问题以来，美国多次在国际场合申明的原则立场是：美国认为，外空没有武器，外空也不存在军备竞赛，现有以1967年《外空条约》为核心的外空法律机制已经足够和有效。美国驻日内瓦大使2000年8月31日在裁军谈判会议上讲话时说，1967年的《外空条约》已经禁止了有关在外空放置武器的主要活动，现有的外空条约体制很能适合于国际社会。美政府代表在2005年的国际外空问题研讨会发言时作出“美国没有在外空的武器，也没有建造此种武器的计划”的宣布。在美国政府公开宣誓“外空领域不存在军备竞赛”、“外空没有武器”等原则立场的同时，背地里确从未放弃发展外空武器。总部位于华盛顿的智库新美国安全中心于2016年1月发布题为《从圣地到战场——美国太空防务和威慑框架》报告，声称为应对“外层空间敌手”，美国应首先利用自己的外空武器取得胜利，哪怕是局部性的胜利，该报告从侧面印证了美国拥有外空武器的事实。

4.2 反对制定任何新的外空军备控制条约

美国2006年的《国家航天政策》明确指出：“美国将反对制定新的法律框架或其他限制，禁止或限制美国进入外空或利用外空。拟议的军备控制协定或限制不得损害美国的权利——为了国家利益在外空进行研究、开发、试验、作战或其他活动”，这个立场至今未变。具体表现为，在裁军谈判会议和联合国外空问题政府专家组等场合反对中俄在裁军谈判会议提交的《防止在外空放置武器、不对外空物体使用或威胁使用武力条约草案》(PPWT)，还专门对中俄2014年6月提交的修订后的新版PPWT草案进行了深度评估。参加日内瓦联合国裁军大会的美国代表罗伯特·伍德大使表示，PPWT的修正版草案和其2008年的版本一样，存在着根本性的缺陷，包括缺乏核查机制、没有限制在地面研发和储备反卫星武器，并没有禁止从地面发射的“直接上升”式反卫星武器。2015年底，俄罗斯在联合国倡导“限制在外太空部署武器的禁令”，得到了129个国家的赞同，只有美国、乌克兰和格鲁吉亚投了反对票，而欧盟则投了弃权票。奥巴马政府就曾冻结了国务院关于“禁止所有摧毁性的反卫星武器试验”的提案，原因是五角大楼担心这一提案会限制美国的外空行动。当前，国际上多数国家认为应当缔结一项多边国际条约，禁止在外层空间进行军备竞赛，或者缔结一项防止外空武器化的国际协议[6]。而美国多年来近乎“孤军奋战”，试图以各种理由阻挠国际社会在防止外空武器化和外空军备竞赛方面的努力，其目的就是为了拖延相关条约达成的时间，不想被条约束缚手脚，要为自己发展外空武器赢得时间。

4.3 有条件地考虑外空军备控制概念和措施

为防止那些有可能限制美未来外空活动的条约或规章制度，美积极参与营造国际外空法制环境。美国2010年的《国家航天政策》鼓励在和平利用外空方面采取负责任的行为，在“具有公平性、可有效核查并能够增加美国及其盟国的安全的前提下，将考虑外空军备控制概念和措施”。美积极参加了联合国政府专家组工作，企图通过联合国外空委外空活动长期可持续性(LTS)工作组选择性考虑对其有利的外空军备控制概念和措施，提出在极端情况下可摧毁空间物体，这一观点遭到了俄罗斯等国的强烈反对。美国认为，签署不具备法律约束力的协定，即制定透明与信任建立措施，是提升外空安全更为合适的办法。这类协定包括了欧盟数年前提议制定的“外空活动国际行为准则”。美国愿意考虑那些既合理，又能有效核查，并能增强所有国家安全的外空军备控制提议和方案，然而到目前为止，还没有任何能满足这些标准的具有法律约束力的提议。美国强调外空威胁、倡导建立透明与信任措施、鼓励其他航天国家“负责任”，核心是确立外空优势、维护自身外空安全，与其外空政策和战略的思想高度一致。

4.4 以导弹防御、在轨服务和碎片清除名义发展外空武器

反导与反卫技术息息相通，能够在大气层外拦截弹道导弹的防御武器都具有反卫星能力，导弹防御成为美国发展外空武器的新途径。美国在导弹防御名义下发展的动能拦截弹和激光武器，如“地基拦截弹”、“标准-3”反导系统和“机载激光器”系统，都具备反卫星能力。2008年2月，美国利用海基“标准-3”导弹成功击毁247 km高的失控间谍卫星USA-193，虽然美国一再坚称这次反导导弹打卫星并非反卫星试验，而是担心卫星坠落引发危害的应急处置，但这次行动美军单发直接命中非合作目标，表明其机动动能低轨反卫武器已非常成熟，具备动能攻击实战能力。目前，美国还在反导的名义下探索天基动能拦截器、天基激光器等概念，继续以反导带动外空技术发展。此外，美国还公开以各种名义发展政治、军事影响较小的在轨服务及空间碎片清除技术，高举和平利用外空，保护外空环境的大旗，先后开展“轨道快车”、“凤凰计划”[7]、“电动力碎片清除器”等项目，表面上是为了在轨维修维护和清除空间碎片，实际上是为了验证天基可控杀伤技术，对他国构成外空威慑。

5 启示

1)外空军备控制是国家战略的重要体现

外空军备控制是国际政治、国际安全和国际关系中的一项重要内容，它与航天外交和外空军事斗争密切相关，直接关系到国家的安全和发展利益。过去数十年的发展历程表明，美国外空军备控制的态度立场和策略措施是其国家战略需求的体现，也是战略运筹软实力的反应。2014年5月，国家主席习近平在亚洲相互协作与信任措施会议上提出了以“共同安全、综合安全、合作安全和可持续安全”为核心的新安全观，具体到外空军备控制领域，我国应积极应对复杂的国际外空军备控制形势，主张平等互利，建立外空安全互信，以合作谋和平、以合作促安全，促进外层空间的可持续安全，为实现外空领域国家战略提供支撑保障。

2)外空军备控制方法的选择

美国是世界范围内少数几个公开反对“防止外空武器化”的国家，无论从确保其空间领导地位的角度，还是保护其庞大的外空资产角度考虑，都很难在短期内使美国外空军备控制的态度立场发生根本性转变，外空军备控制很有可能重蹈核军备控制的覆辙，即先发展，再削减或禁止。短期内，美国一方面通过选择“建立透明与信任措施”来掌握他国动态；另一方面积极发展外空武器装备技术，利用软硬结合的手段来确保外层空间的安全稳定。长期来看，一旦美国全面掌握外空武器装备与技术，必将积极推动制定“限制”或“禁止”外空武器装备技术研制试验的条约，阻止更多国家进入“外空武器俱乐部”。

3)重点关注导弹防御、在轨服务和碎片清除技术的发展

美国导弹防御系统具备强大的反卫能力已是不争的事实。未来外空军备控制谈判应参照美俄核裁军谈判的做法，将外空军备控制与反导能力“捆绑”，进而“限制”或“削减”美国反导系统，特别是具备反卫能力的反导系统的发展。在轨服务和碎片清除技术是一把双刃剑，战时完全可以作为武器使用，我们必须密切关注此类技术的发展动态，制定相应的应对策略，掌握外空军备控制谈判的主动权。

6 结束语

外空军备控制已经成为国家政治外交的重要手段，是一国外空战略、国家战略的具体实践。美国外空军备控制策略立场短期内难以改变，国际外空环境不容乐观，我国应提早谋划、加强研究、主动应对，同国际社会共同应对外空挑战，努力提升外空软实力，争取外空和平发展的战略空间，确保我国外空权益不受侵犯。

References)

[1]Barack Obama. National space policy of the United States of America [EB/OL]. [2017-01-05]．http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/national_space_policy_6-28-10.pdf.

[2]U.S. Department of Defense, National Intelligence Agency. United States national security space strategy [EB/OL].[2017-01-06]．http：//www.defenes.gov/home/features/2011/0111_nsss/.

[3]朱明全. 国际安全与军备控制[M].上海：上海人民出版社，2011:216-227

Zhu Mingquan. International security and arms contrl[M]. Shanghai: Shanghai People’s Publishing House, 2011:216-227 (in Chinese)

[4]姜连举. 未来作战将在太空打响[M].北京：军事科学出版社，2015:232

Jiang Lianju. Future war will start in space[M]. Beijing: Military Science Publishing House, 2015:232 (in Chinese)

[5]方志英. 美军军事卫星通信体系结构的未来构想(中)[J]. 卫星与网络, 2016(4):40-41

Fang Zhiying. The future conception of US military satellite communication architecture[J]. Satellite & Network, 2016(4):40-41 (in Chinese)

[6]赵海峰. 外空武器化与国际法治[J].学习与探索，2011(2):127

Zhao Haifeng. Weaponization of outer space and the international rule of law[J]. Study & Exploration, 2011(2):127 (in Chinese)

[7]Dan Leone. DARPA selects contractors for Phoenix satellite servicing program[N/OL]. [2016-07-18]. http://www.spacenews.com/article/darpa-selects-contractors-for-phonex-satellite-servicing-program

(编辑：赵宏校)

Altitude and Strategy Analysis of US Outer Space Arms Control

LU Chunping1REN Di2LI Shuai2

(1 China Academy of Space Technology,Beijing 100094,China)(2 Qian Xuesen Laboratory of Space Technology, Beijing 100094, China)

This paper focuses on the main policies and strategies of the U.S. about the outer space arms control, which is consistent with their strategic direction of ensuring the global leadership and seeking absolute advanage in outer space. According to the current conditions of the U.S., the challenge for space development is analyzed, and the objectives and methods of outer space arms control are investigated. The analysis and conclusion could provide some reference to deal with negotiations about outer space arms control and carry out the related research.

outer space; outer space arms control; outer space arms race

2017-06-05；

2017-06-15

卢春平，女，高级工程师，从事航天政策及发展战略研究工作。Email：lishuai_girl@126.com。

V11

A

10.3969/j.issn.1673-8748.2017.03.015