户籍制度改革视角下农村宅基地退出机制探讨

2016-12-31幸琴，王煜

中国管理信息化 2016年14期

关键词：益物权户籍制度使用权

幸　琴，王　煜

（四川农业大学管理学院，成都 611130）

户籍制度改革视角下农村宅基地退出机制探讨

幸琴，王煜

（四川农业大学管理学院，成都 611130）

在户籍制度改革背景下，不断引导农民自愿有偿地完成农村空闲宅基地的退出，对于提升农村土地利用效率，推进新型城镇化的进程具有非常重大的意义。随着户籍制度的不断改革，城乡的二元结构正在逐渐削弱，不少农户随着新型城镇化的进程逐渐进城落户，从而导致农村原有宅基地闲置甚至荒废。目前，我国农村具备退出条件的农户越来越多，但是自愿退出的却很少。其根本原因是我国不完善的农村宅基地退出机制及低标补偿机制，无法对无偿取得和无限期使用的农村宅基地退出造成压力。本文通过对现阶段我国农村宅基地退出现状的分析，探究在户籍制度改革下如何完成农村宅基地的有效退出，从而为农村宅基地的退出实践提供建议和策略。

户籍制度；农村宅基地；退出机制

随着户籍制度改革的推进和实施，农村宅基地的退出机制和有效利用成为了土地改革面对的一大难题。如何引导农民自愿有序地开展农村宅基地的退出工作，从而盘活土地资源、统筹城乡发展，加快人口城镇化进程是学界普遍思考的问题。但是面对着我国不同发展水平的区域经济，不同的城乡人口结构和城镇化的进程，在全国范围内开展统一的农村宅基地退出机制没有可操作性。我国对于农村农民宅基地实行的是无偿、无限期使用制度，这对于维护农民的生存权，维护农村的稳定起到了非常重要的作用，但是在执行的过程中缺少监管和约束，致使农村地区出现了“一户多宅”的现象发生，违背了土地集约节约利用的原则。所以，在户籍制度的改革下，完善农村宅基地的退出机制，不仅可以推进我国的城镇化进程，更能提高我国土地利用率，维护社会稳定。

1　户籍制度改革下现阶段农村宅基地退出存在的问题

1.1农村宅基地退出机制不完善

制定农村宅基地退出机制是一个非常复杂的过程，涉及农民的根本经济利益，从土地接受、估价、补偿和监督都需要牵扯到土地的所有权人、使用权人、补偿义务人、监督人等多个主体，同时还需要第三方机构的参与和服务。我国目前农村宅基地退出情况不乐观，主要原因在于没有一个完善系统的农村宅基地退出机制，没有打通“进出”渠道。虽然不少省份已经出台了相关的意见和政策，但是基层工作人员在执行的过程中贯彻不到位，监督不彻底。不完善的农村宅基地退出机制导致我国宅基地退出步履维艰，困难重重。

1.2符合退出条件的农户增多

随着我国城镇化进程的加快，大量的农民开始放弃务农，进城打工甚至买房落户，致使农村居住人口锐减、农村的原有房屋空闲废置，这就意味着在户籍改革制度下符合农村宅基地退出机制的农户数量增多。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地的使用是无偿取得和“一户一宅 ”，只要具有农村集体组织成员的身份且无宅基地，就可以申请获取一定面积的宅基地，且是无偿使用，没有年限，大大降低了农户申请宅基地的门槛。故此难以对农村宅基地退出形成压力。

1.3农村宅基地退出意愿不强

农村宅基地退出实施的另一大障碍是农民对于宅基地的退出意愿不强，除了抱着“无偿使用，不占白不占”的心理因素之外，还在于在我国目前的法律中，没有关于农户退出宅基地是否能够获得相应的补偿以及如何补偿的具体规定。目前，我国大多数省份采用的是现金奖励的方式，即对于那些主动退出依法取得使用权的宅基地农户，由政府或者农村集体组织给予一定的现金奖励。但是在实施的过程中，由于资金的落实效果不明显，且大多数农户认为现金奖励的金额过低，与原本的心理预期差距太远，因此，难以起到一定激励作用。而城乡户籍制度的差别，严重影响着农户宅基地退出意愿。农村宅基地的使用权的复杂功能也使农户不愿意主动退出，农村宅基地不仅仅是农户身份的象征，更是一种固定资产，能够为农户带来一定的财产收益，更承担着社会保障的功能。

2　促使农户退出宅基地的策略

2.1建立健全农村宅基地退出机制

在户籍制度改革的背景下，促使农户自觉退出宅基地的首要策略就是要建立健全的农村宅基地退出机制。各省市要根据自己地区发展的实际情况，因地制宜地建立符合当地农民意愿和需求的退出机制。同时要稳妥推进宅基地退出改革，采取先试点后推广的模式，不能违背农民意愿，坚持改革三条“底线”。明确宅基地退出过程中所涉及的环节和主体，把农村集体经济组织当成宅基地的所有人，且是退出宅基地的接收人和直接补偿的义务人，也是和不愿意主动退出的农民进行交涉的直接提请人。其次，要建立农村宅基地的退出平台，通过对宅基地的化零为整，集中管理可以退出宅基地的农户信息。最后，要建立合理的补偿机制，通过现金补偿、住房补贴等多样形式，创新性地根据农户需求进行补偿，充分确保其公平性。

2.2完善宅基地的用益物权

宅基地的用益物权指的是农户在一定时期内对宅基地进行占有、使用和收益的权利，目前，我国相关法律明确规定将宅基地使用权规定为一种用益物权。但由于对是否应该享受收益未有明确的规定，从而使宅基地难以形成一定的财产价值，再加上低标准的补偿制度，使农户退出宅基地的积极性不高。因此，在实现宅基地使用权功能转型的同时，也要完善宅基地的用益物权。首先，需要回归宅基地使用人享受的收益权。宅基地的收益权是以收益为目的，随着我国城镇社会保障体系的建立，宅基地使用权的经济功能进一步回归，这时候理应恢复我国农村地区宅基地使用权的收益权。其次，宅基地使用权人享有处分权，即变更、转让房屋的权利，我国相关法律规定，宅基地使用权人不能享有宅基地的处分权，但是可以享有对宅基地使用权的处分权，政府应该允许宅基地使用人就宅基地的使用权处分给他人而获得收益。在农村，土地和房屋是农民的主要财产，加强农村对于宅基地的用益物权，可以真正让农户拥有现有的宅基地住宅的使用权以及财产价值，不仅可以增加农民的财产收入，而且能够为农民在城市立足提供经济基础。最后，加强宅基地农户的收益权，还可以为宅基地退出机制提供一定的参考标准，解决农民宅基地退出的后顾之忧。

2.3统筹城乡社会发展保障

城乡的二元户籍制度和二元经济结构，让农民进入城市的障碍越来越多，特别是在城镇化进程中，出现了农民在城市生活，但是户籍仍在乡村的现象，造成农村留守儿童增多，农民工务工子女上学困难的现象，从而致使农民不愿意主动退出宅基地。因此，要促进农户自觉退出宅基地，就需要不断统筹城乡社会发展保障，提高农村的社会保障水平，保证农户在宅基地退出之后可以在城市稳定生活。具体来说：一是要通过各种保障措施的落实来代替宅基地的使用权的社会保障功能；二是要逐渐消除城乡居民社会保障之间的差异；三是积极推进我国城乡一体化的发展进程。另外，我国现行的户籍制度跟入学、住房、养老等各项权利都直接挂钩，严重制约着农村宅基地的社保功能向资产功能的转化，直接影响着农户宅基地退出意愿，所以要想顺利实施农村宅基地的退出，就必须加大对户籍制度的改革力度，让户籍制度和社保制度相互协调，通过城市住房补贴、福利补贴等社会保障的形式对农户进行补偿。