完善行政事业单位绩效预算管理的思考

文/何薇雅



完善行政事业单位绩效预算管理的思考

文/何薇雅

摘要：本文阐述了当前行政事业单位绩效预算管理中普遍存在的预算执行率低、结余体量大、支出结果与部门评价缺少关联以及绩效评估制度不完善等问题，并从绩效预算管理控制模式以及制度建设两个层面深入分析和思考，提出管理建议。

关键词：行政事业单位；绩效预算‘管理

行政事业单位绩效预算管理是一个应用型概念，是行政事业单位预算和绩效管理的有效结合。是对行政事业单位预算在资金支出环节上的绩效管理，通过评价等手段提高资金支出效益，从另一方面也更好体现了资金投入价值。同时这对提高政府本身的行为效能也存在一定的现实意义。然而目前的现状并不理想，并一直成为社会关注的焦点，究其原因，虽然不少由于管理主体机构设置弊端引起的，但这种改变需要自上而下，需要时间，因此文中不再赘述。本文基于实践的视角，从客观的管理模式和制度建设角度，以期对当前的行政事业单位绩效预算管理提出建设性和可操作意见。

一、行政事业单位绩效预算管理现状

（一）预算执行率低且结转结余体量较大

年初预算批复后，不少预算单位没有及时启动部门预算，且经费支出大多发生在下半年或三季度，并于年末形成大量结转结余。从其构成来看，项目支出结转结余占有较大比重；而基本支出结转中公用经费结转是主要内容。

（二）支出结果对部门评价效果几乎没有影响

对于预算执行率低，支出的结果不够理想的部门，无论是对当年度部门评价或是次年度预算安排，都缺少相应的制约措施。

（三）支出绩效评估制度尚不够完善，亟待突破现有框架

首先是绩效战略目标缺乏“确定性”和“可持续性”。预算单位对于本职工作需要达到的目标描述较为模糊，过于宏观。且在考虑组织目标时，短期目标和长期目标之间没有有效衔接。其次是由于项目类型、评估主体等差异的存在以及指标的不完整导致评估结论差别较大。

二、原因分析

（一）绩效预算管理控制模式方面的原因

1.经费投入控制过于细化。财政部门在审核部门预算时，对基本支出和项目支出的预算审核较为严格。以徐汇区财政部门预算审核要求为例，基本支出按“工资福利支出”、“商品和服务支出”以及“对个人和家庭补助支出”三类共35条细目分别进行核定；项目支出审核时则依据预算单位提供的相关标准、对象数、工作计划、市区相关文件等审核。最后将支出用途、资金来源、执行方式以及资金支付方式都一并作为预算批复。

2.支出部门缺少自主权。预算单位按照规定在没有政策允许下不允许发生调整预算，从而一定程度上对预算单位自主调配、提高资金使用率的主观能动性造成影响。

（二）绩效预算管理制度方面的原因

1.现有绩效考评制度存在缺陷。以“后评估”为主要手段的单一化评估手段是其一。其二是评估指标缺少合理的依据。每个部门具有各自的特点，比如卫生系统、教育系统都具有部门特有的业务内容，因此在指标运用上应充分考虑到合理性需求。

2.政府收支分类改革科目设置、支出范围需要进一步明确。根据规定，目前政府收支分类主要包括收入和支出功能分类以及支出经济分类。但由于没有对每个分类的“款”级和“项”级科目下的“其他”科目作出清晰解释，而预算单位将无法区分的经费都放入该科目，造成无法真实、完整反映预算单位的支出内容。

3.国库单一账户体系相关配套制度需要及时完善。在预算执行系统中，国库单一账户和集中支付制度不能仅作为“资金拨付”工具，还应结合行政事业单位预算绩效管理的要求，对支付流程加以规范和优化，加快制定有关的资金支付监管和使用控制管理办法，充分发挥最大效用，从技术上对预算执行和绩效管理提供必要保证。

4.现有会计核算方式从某种意义上制约了现有支出绩效管理。企业广泛应用的是以权责发生制为基础的会计核算方式。凡是本期已经实现的所有收益以及已经发生的所有费用，无论款项是否收付，都应将其作为本期的应税所得和应扣除费用；同样的，如果该款项并不属于本期已经实现的收益或者已经发生的费用，即便该款项已在本期收付，也不应将其作为本期的应税所得和应扣除费用。①然而，目前行政事业单位普遍实行的是以“收付实现制”为基础的核算方式，当发生实际的收付行为时，财务上才确认为收支。在这种制度下，无法全面反映行政事业单位的负债状况；由于成本和费用核算的弱化，从而也不能很好地衡量和评估预算单位的资金使用效率。此外，由于年终结余的处理方法还有可能被利用作为调解成本和费用，从而造成会计信息不真实，支出绩效评估效果打折的情况。

三、行政事业单位绩效预算的管理建议

（一）以“项目支出”为突破口，有针对性地强化预算支出管理

由于基本支出有明确的标准，且支出内容较为固定，因此对其进行支出绩效管理缺乏实际意义。而项目支出预算与基本支出预算相比，不仅具有较为明确的支出目的和标准要求，而且在支出绩效与资金投入之间存在较强的相关性，能够围绕项目构建起包括绩效规划制定、绩效评价实施、绩效结果应用等一系列内容组成的绩效管理制度体系。②

（二）适当下放“自由裁量权”，延展“预算控制”广度

一是按照行政事业单位业务性质并结合机构规模、人数拟定标准，实行综合定额管理。将部分设备购置、维护等费用统筹纳入核算并在额度内可调整。二是发挥主管部门能动性，给予适当自由裁量权。比如卫生系统在现有卫生综合改革背景下，不仅要加强对下属医院业务指导，并要结合其工作量和绩效来考核和安排资金。因此赋予主管部门适当的资金分配权，一方面将更能有效促进业务与资金绩效挂钩，提高主管部门能动性和责任心；另一方面能有效盘活系统资金，避免资金结存量大的情况。当然，在赋予权利的同时，一定要把握好灵活性尺度，防止出现资金滥用、乱用的情况。

（三）合理运用并看待“绩效结果”对预算分配的影响

首先是将控制重点由“预算投入”控制向“投入结果”控制逐步转移。加大对结余结转资金管理力度。年中根据执行进度定期清理，除特殊情况外，三季度尚未启动的项目原则上调减当年预算，年末则将全部结余收缴国库，次年重新申请并安排项目，连续多年滚动且未支出的项目原则上不再予以安排。加强对支出绩效的审计评估力度。要求各预算单位委托经认可的第三方出具年度支出绩效评估报告作为当年政府绩效考核的一部分，并作为政府信息公开的一部分和年度预算一起向社会公开。其次在审核部门“弹性支出”时，适当考虑支出绩效管理评估结果，实现奖惩挂钩。虽然财政部门不能依据绩效结果来决定某个部门的资源配置水平和预算分配关系，但是可以灵活运用这项“工具”，找寻平衡点。工作经费是目前预算审核中较为缺少硬性规定的支出内容，具有“可压缩的”的特点，因此可以利用这部分“软性支出”实现与部门支出绩效结果的挂钩，作为激励和制约的一种尝试。

（四）科学完善部门预算支出绩效管理评估指标制度

一方面重视过程管理，在“项目绩效”指标的基础上，增加“项目决策”、“项目管理”指标，构建完整的评价体系；另一方面适当区分共性和个性指标。通用指标是所有单位必须达到的基础指标，然后结合业务特殊性，项目类别等因素，分类制定个性化指标。比如，部分民生项目不涉及“经济效益指标”、卫生系统更多的应结合床位流转速度、就诊人数等工作标化量指标等。

（五）加快推进国库单一账户和以绩效为导向的政府预算会计制度等配套制度建设

首先是尽快将所有预算单位及其所有财政性资金纳入国库单位账户支付范围。强化平台的监控、经费支出分析功能，为资金安全、真正实现部门预算单位“零余额”提供技术保证。其次是尽快研究如何构建以绩效为导向的“政府预算会计制度”。将预算会计信息与绩效管理信息有效结合，形成具有提升政府部门预算支出绩效意义的会计报告。在会计信息的披露中，关注对非财务的预算绩效信息披露，并与财务会计信息成为互补，充分并完整体现政府综合预算绩效状况。

综上所述，改革从方法创新到制度推进，总会遇到瓶颈。控制模式和制度建设的完善会在不断的实践中得以验证，作为行政事业单位财务管理工作的实践者，我们任重而道远。

注释：

①王丹宇.预算的国际比较与借鉴［J］.开发研究，2009，40-59.

②孙克竞.部门预算支出绩效管理改革框架分析［J］.财政监督，2011，30-34

参考文献：

［1］王丹宇.预算的国际比较与借鉴［J］.开发研究，2009，40-59.

［2］孙克竞.部门预算支出绩效管理改革框架分析［J］.财政监督，2011.

［3］王秀芝.部门预算制度研究［M］.北京：经济科学出版社，2007.

［4］［美］A·普雷姆詹得.预算经济学［M］.北京：中国财政经济出版社，1989.

［5］胡学奎.财政支出约束优化的框架分析［J］.经济研究导刊，2007，（11）.

（作者单位：上海市徐汇区财政局）

上接（第71页）

在民营企业财务管理中，离不开高素质的财务管理人员。为了打造一支专业技能强、职业道德素质高的财务管理队伍，必须进行财务管理人员综合素质培训。如：加强民营企业会计规范，使用会计科目和会计报表进行结算等基础性工作。从而使基础工作明确而完整，帐目凭证完整、正确和合理，保证帐户及时准确的计算。

（二）金融体制改革和创新

民营企业在财务管理过程中，一个不得不面对的问题就是缺乏健全完善的财务管理体制。无论是内部控制，还是不相容职务分离，岗位合理设置，职责明确等都需要根据企业自身实际情况，进行一步一步的建立健全，才能真正推动企业的长远可持续发展。

（三）采用多种方法对民营企业融资问题进行改善

融资难是困扰民营中小企业发展的一个重要原因，贷款成为民营企业解决资金困难的一个有效途径。这在一定程度上给民营企业发展带来机遇，利于进一步推动我国经济整体发展。当然，采取行之有效的措施不断的拓宽民营企业融资渠道也是不错的选择。可以积极推进中小企业资本改革发挥股权融资功能，重组，兼并，联合等形式，吸纳民间资本，民营资本和外资股。在股市融资上市的条件下，明确责任和权利。

（四）合理分配企业资产和完善财务管理制度

1.建立符合企业发展的财务管理机制

提高对金融风险、资金使用率、现金流等的认识，建立健全一套利于降低金融封信，提高资金使用率，实现现金流增长的财务管理机制，是促进企业发展的不二法宝。

2.对企业运营资金进行强化管理

在所有的企业中周转基金占据了很大的比例，而短的周转形变量是进行财务管理的一个重要因素。加强对民营企业资本管理，可以强化企业在财政方面的控制与管理权，建立科学合理的资产内部控制制度，并不断的完善企业财务管理的相应措施制度。结合市场环境，企业自身内部情况分析，股票型基金结构是民营企业资金管理的最科学的模式，利于保障企业利润的最大化。加强应收账款管理。

3.利润的合理分配

利润分配不可能是均匀的，应考虑到各方的利益，采取股票，期权激励等先进典型方式。

［1］林建平.浅谈中小企业财务管理存在的问题及对策［J］.企业会计，2015（11）.

［2］赖琛.浅淡我国中小型民营企业财务管理问题和对策［J］.中国总会计师，2013（01）.

［3］中国注册会计师协会.财务成本管理［M］.中国财政经济出版社，2016.

（作者单位：南京铁马信息技术有限公司）