广州市大学城园林绿化项目绩效评价

杨怀玉

（华南理工大学，广州 510006）

广州市大学城园林绿化项目绩效评价

杨怀玉

（华南理工大学，广州 510006）

随着经济的高速增长，伴随着的城市化水平的不断提高，以城市市政公用事业为核心的城市基础设施建设的整体数量和质量有了大幅度增长。而在可持续发展的方针指导下，在城市市政公用设施固定资产投资中，园林绿化投资的比重越来越高。城市园林绿化，特别是大型公共绿地的建设和管理大都靠政府财力支持，对这些投入的使用效率一直以来缺少必要的研究。文章基于广州大学城园林绿化的实践，通过对园林绿化项目的社会、经济、景观功能、生态效益和项目合规性、合理有效性的评判，希望形成一个科学、全面、合理的政府投资项目绩效评价指标体系框架，促进各单位进一步调整投资结构、加强资金管理，进一步提高项目投资效益及项目决策、管理和建设水平，以进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，促进社会资源的最优配置。

城市园林绿化；公共项目；政府投资；绩效评价

1 园林绿化建设发展背景和广州现状概述

近年以来，我国经济迅速增长，成为世界上经济增长速度最快的国家之一，城市基础设施建设也呈现出一种加速的迅猛发展势态。同时，以城市市政公用事业为核心的城市基础设施建设的整体数量和质量有了大幅度增长。“十五”期间计划投资总额约14 700亿元，是“九五”期间的2.1倍。而在可持续发展的方针指导下，在城市市政公用设施固定资产投资中，园林绿化投资占城市市政公用设施总投资的2.6%，同比增加0.3个百分点。城市绿化继续保持健康发展。2005年末，城市建成区绿化覆盖面积106.0万公顷，比上年增长10.16%。建成区绿化覆盖率由上年的31.66%上升至32.64%。全国拥有城市公共绿地面积28.4万公顷，比上年增加3.1万公顷；城市人均拥有公共绿地7.91平方米，比上年增加0.52平方米。

广州素有“花城”的美称。广州的园林建设，历史久远。广州公园的建设，从1918年孙中山先生倡导建成广州第一公园（后称中央公园，今人民公园）开始，至今有近90年历史。1949年新中国成立时，广州已有4个较为完整的公园。改革开放以来，广州市市政府把城市园林绿化建设作为城市生态系统的重要组成部分，加大公园和大型绿地的建设，至2006年新增公园84个，扩建公园10个，公园总数达到191个，公园面积达到3 953公顷。通过多年的不懈努力，广州市城市园林绿化发展显著，2002年获得“联合国改善人居环境最佳范例（迪拜）奖”，2006年荣获国家建设部设立的全国城市建设管理最高奖—“中国人居环境奖”，2007年2月荣获“国家环保模范城市”称号。目前，广州已形成了以中心区城市公园、绿化广场、居住绿化、路网绿化、立体绿化等为“内圈”；以白云山、万亩果园保护区及近郊森林公园、防护林为“中圈”；以远郊的自然保护区、生态保护区为“外圈”的城乡一体大环境绿化系统。全市森林覆盖率已达到38.2%，道路绿化普及率达94.72%、达标率达90.21%，人均公共绿地面积达12.02平方米，公园总数191个，防护绿地达4624公顷，湿地达86 178.7公顷，并在中心区域外围建成了近500公里的绿色生态屏障。

广州市绿化建设成果的取得，主要有以下几个方面：一是注重科学规划。1993年6月，广州市市政府在制定《广州市十五年基本实现现代化总体方案》中，就对广州市的园林绿化建设提出了新要求，并积极抓紧落实。2000年5月，广州市成立了“广州市城市绿地系统规划”编制工作小组。2003年3月经广州市市政府批准《广州市城市绿地系统规划（2001-2020）》依法纳入广州市总体规划。2003年广州市着手实施青山绿地工程，组织编写了《广州市主干道林带和城市林区建设规划》和《广州市城市绿化工程建设规划》，规定了青山绿地工程的主要内容、具体工作要求，提出了要在三年时间内，在广州城区1 350平方公里范围内，新增绿地面积119平方公里。2003年10月，青山绿地工程起动。2006年10月，青山绿地一期工程完成。二是区分责任，狠抓落实。在把好规划的同时，采取分工明确，责任到位，监管有力，赏罚分明等措施。三是以人为本，因地制宜。采取脚踏实地，因地制宜，努力打造具有广州特色，人民群众共同享有、普遍满意的山水园林城市。四是建章立制，依法创建。广州市根据国务院《城市绿化条例》、建设部《城市绿化管理办法》、《广东省城市绿化条例》和其它法律法规，结合广州市特点制定一系列条例和管理办法，使广州市的园林绿化建设能比较严格的监督管理机制，逐步走向规范化、制定化、法制化的轨道。

城市园林绿化作为一项公益型的城市基础设施，在建设和管理过程中特别是大型公共绿地的建设和管理中大都靠政府财力支持，这些项目的投入在体现资源配置效率和财政资金使用效率上一直以来缺少必要的研究。广州市大学城公共绿化项目是广东省和广州市的重点项目，涵盖了广州市园林绿化项目管理的特点，具有极高的代表性。

2 园林绿化项目绩效评价的目的、意义和基本原则

与园林绿化建设飞速发展相对应的，是每年数十亿元的财政资金高额投入，资金的投向是否正确、资金的使用是否安全高效、所建项目是否达到预期效果等问题也日益被社会各方关注。因此，深入开展园林绿化内的政府投资项目绩效评价研究，建立起一套科学、全面、合理的指标体系来提高财政资金的使用效率、加强资源的配置效率，不仅是推动政府财政改革创新的必然要求，同时也是推动生态园林城市建设的一种有益手段，有利于改进现行政府投资资金支出行为和方式，加强部门预算管理，促进各单位进一步调整投资结构、加强资金管理，进一步提高项目投资效益及项目决策、管理和建设水平。

园林绿化政府投资项目有别于其他系统的政府投资项目，受林木生长周期的影响较大，有些项目的生态效益和景观功能要在项目建成后的几年甚至更长时间才能得以充分反映。因此，其绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出，还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出；其绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量的无法用货币度量的生态效益、社会效益。

根据此特点，按照《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》的有关精神，结合园林绿化的实际情况，园林绿化政府投资项目的绩效评价应遵循以下原则。①全面性与特殊性相结合原则；②统一性和差别性相结合原则；③定量计算和定性分析相结合原则。

3 园林绿化政府投资项目绩效评价的内容

园林绿化政府投资项目绩效评价的内容主要包括项目实施内容、投资控制与财务管理、使用功能、生态效益、社会效益5个方面。其中前2个方面内容是对项目实施过程进行的评价，后3个方面的内容是对项目实施投入使用后的效果进行评价。项目实施内容评价项目实施内容评价包括建设目标总体实现程度、工程项目管理、项目运营管理和廉政建设4个方面的内容。投资控制与财务管理方面的评价包括实施阶段的投资控制与财务管理、费用管理、竣工过程投资控制及财务管理4方面内容。项目使用功能评价主要包括项目适用性、科技先进性2方面内容。生态效益评价主要包括生物多样性，改善生态环境2方面内容。社会效益评价包括：服务水平、社会贡献度、文化与学术交流3方面内容。

4 园林绿化系统政府投资项目绩效评价指标体系框架及分值权重分布

根据前述绩效评价内容，可以确定指标体系共含有5项一级指标，分别为实施内容、投资控制与财务管理、使用功能、生态效益、社会效益。同时下设多项二级指标以及三级指标，在三级指标下设定具体评价内容，并相应制定评分标准。

按照惯例将指标体系设定为满分100分。其中按照项目所处的不同阶段及不同的评价内容，设计了下列的分值和权重：①评价实施过程的内容共计50分，其中实施内容28分，投资控制与财务管理22分。②评价使用效果的内容共计50分，其中使用功能20分，生态效益15分，社会效益15分。绩效评价得分为85分及以上表示绩效成绩为优秀；得分为75～84分表示绩效成绩为良好；60～74分表示绩效成绩为一般；得分为60分以下表示绩效成绩为差。

5 广州大学城园林绿化项目绩效评价工作要点

（1）以事实为依据，既要着眼全过程，又要突出重点，突出反馈性、探索性和总结归纳。

（2）坚持深入调查研究、实事求是的工作作风，多方调查收集资料，并在条件允许的情况下采用多种方法对同一关键内容进行相互验证，保证资料的真实性和准确性。

（3）注重绩效评价指标的适用性和灵活性，在评价指标的选取上注意其可比性和实用性，对于不适用项目的指标不应生硬套用。

（4）在充分调研的基础上，采取“先粗后细”的方法分二阶段进行。粗评时以发现重点和关键问题为主，细评阶段再进行深入展开或专题研究。

（5）采用多种分析研究方法相结合、互相验证的研究方式，力求评价成果最大限度地切合客观实际，提供评价结论的可信度。

6 结语

对城市园林绿化政府投资项目进行绩效评价，在制度和技术层面保证政府投资项目的社会、环境和经济效益，能有效提高政府决策的科学性与准确性，提升财政资金使用效率。特别是在园林绿化系统中进行绩效评价工作是在不断探索中得到丰富和完善的，绩效评价内容及指标体系建立过程非常复杂，涉及不同类型和定位的园林绿化项目，其评价的侧重点也有所不同，所以设计的指标体系在评价内容、评分标准、权重配置等方面上还需要根据项目实际情况进行调整和充实，这些都是今后需要进一步完善改进的。希望通过这样的探索，能够将绩效评价工作的“触角”延伸到园林绿化系统中去，进一步强化绩效评价的引领作用，并且激励今后建设的园林绿化项目能够在适用性、生态效益、社会效益发挥水平和特色，保证园林绿化建设项目发展的可持续性和有效性。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.15.120

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