从“军事克制”到“积极有为”：德国国防与安全政策转型

慕小明

二战结束后，德国的国防与安全政策一直坚持“克制文化”，主张克制和谨慎运用武装力量。近年来，欧洲面临冷战结束以来前所未有的危机，7月13日德国发布了名为《安全政策与国防未来》的国防白皮书。作为德国“安全政策的基石”，国防白皮书被视为德国国防与安全政策的风向标。这部冷战后德国发布的第三版国防白皮书表达了德国承担更多责任和发挥更大的领导作用的意愿，标志着德国正在改变战略文化中的“军事克制”传统，其国防与安全政策也正在由恪守“克制文化”向推行“积极有为”转型。

新版白皮书亮点纷呈

与2006年第二版白皮书相比，新版国防白皮书涵盖了国际安全形势、联盟和伙伴关系、国内行动纲领及联邦国防军未来发展等内容，在诸多实质性领域出现重大转变。

一是界定了德国面临的安全威胁。白皮书列出了德国面临的“十大威胁”，其中既包括俄罗斯对欧洲大陆的挑战、军备竞赛回归等传统安全领域的现实威胁，更突出强调了恐怖主义袭击、网络与生物病毒威胁、“失败国家”、移民政策失控、右翼激进民族主义势力抬头等非传统安全领域的重大挑战。德国认为，俄罗斯在乌克兰危机中的行动是“典型的强权政治复辟”，“增加了暴力冲突的风险”，因而在白皮书中首次将俄罗斯由“优先伙伴”确立为“竞争对手”，并将俄罗斯与西方之间定位为“战略竞争”关系。据此，白皮书提出德国将增强在中东欧地区的驻军，并领导一支部署在立陶宛的北约联合部队。在警告俄罗斯要“军事克制”的同时，德国也保持了与俄罗斯的接触和对话，积极主导和推动解决乌克兰问题的“诺曼底模式”四方会谈。

二是提出德国将依托联盟承担更多责任和发挥“领导作用”。正如德国总理默克尔在白皮书序言中所言：“德国的经济和政治重要性意味着，我们的任务就是承担起欧洲安全的责任，与我们的欧洲和跨大西洋伙伴一同，保卫人权、自由、民主、法治和国际法。”白皮书不仅强调德国的安全“与北约、欧盟、联合国及欧洲安全与合作组织不可分割”，更明确表达了德国在北约和欧盟发挥更大影响力的强烈意愿。白皮书明确提出了打造“欧洲独立防务”的构想，即应在欧盟内强化军事资源的集中与整合机制，深化欧盟成员国之间“永久性的防务合作”；通过创建指挥欧盟军事行动的联合司令部，最终在欧盟建立统一指挥的“欧洲军队”。在英国脱欧的背景下，白皮书倡议德法两国加大合作，在“无需美国”的情况下主导解决国际危机，推动欧美关系的“平等化”，显示出德国防务政策独立性日益增强。

三是突出了强化和运用武装力量的重要性。白皮书强调，武装力量是保护德国和盟友、维持国际社会安全稳定的重要手段，并把在北约框架下参与更多行动、内政中使用军队加强反恐与救援等列为德国国防军的基本任务。正如德国国防部长冯德莱恩所言：“联邦国防军持续1/4世纪之久的军力收缩政策已成为过去。”白皮书计划，在经历了多年的军费削减后，德国国防军需要更多的人员与更先进的装备。在今后七年内，德军将实施冷战结束以来的首次国防预算增长和扩军，将军费占GDP的比重从目前的不到1.4%提高至北约规定的2%，并增加1.14万名军队员额。德国还将更为积极地参与北约与欧盟框架下的行动和联合国维和任务，协助美国领导的空袭“伊斯兰国”行动等。

转变政策动因多元

德国国防与安全政策的转型有着深刻的背景。不论是应对面临的众多现实危机，还是国际社会对德国在外交与安全政策领域的期待，都需要德国彻底转变角色。

首先，是德国谋求大国地位的强国雄心。成为世界大国是德国统一以来德国安全战略的最高目标。但出于历史原因，二战后德国在国防和安全政策上长期奉行“克制文化”的传统，避免在国际上承担过多的军事责任。同时，德国民众普遍怀有安于保持现状的心态，希望德国在国际政治中保持低调以避免出现对其经济利益不利的局面，尤其反对参与海外军事行动。这种“克制文化”使得德国在伊朗、利比亚和叙利亚等危机中未能充分发挥作用而饱受指责。例如，在法国等对利比亚实施军事打击时，德国认为军事干预利比亚只会造成更大规模的破坏和风险，经济封锁和金融制裁应始终优先于军事选项，因而在第一次的安理会投票中与其北约、欧盟盟友背道而驰。德国这种“不作为”的态度招致盟友和部分国内人士的质疑和批评，让最重要的盟友美国和法国大失所望。

2009年金融危机后，德国经济连续四年逆势增长，就业率达到历史最高水平，失业人数低于300万。德国经济在欧元区和欧盟的“一枝独秀”，使得德国在英国脱欧和法国衰弱的背景下被推向欧洲的前台。正是缘于此，2013年默克尔政府第三个任期的《联合执政协议》去掉了“克制文化”的字眼。德国总统高克更是自信地表示：“这是一个良好发展的德国，是我们迄今所拥有的最好的德国。” 2014年初，德国外长施泰因迈尔提出要调整外交政策，奉行“有为外交”。在2015年2月的第51届慕尼黑安全会议上，德国国防部长冯德莱恩称，德国已准备好通过合作在国际事务上发挥“领导作用”。可见，德国经济实力的上升、国内政治环境的变化、在欧盟内领导力的凸显，都为德国国防与安全政策转型开启了“时机之窗”。

其次，是周边安全环境剧变的客观需要。近年来，欧洲周边地区的危机日益迫近欧洲边界，德国不能也无法“独善其身”。2013年的乌克兰危机持续发酵，引发北约与俄罗斯紧张关系不断加剧，俄罗斯已经发出对中东欧国家的军事威胁。2014年，“伊斯兰国”迅速崛起，难民危机席卷欧洲，德国接纳了超过100万难民。2016年7月以来，德国频遭恐怖袭击，成为欧洲恐怖主义袭击的“新灾区”。据德国电视二台“政治晴雨表”调查，73%的德国人担心恐怖袭击。安全感骤降的德国民众对増支强军的态度已由抵制、反对转为理解和部分支持。今年5月的民调显示，51%的德国人赞成扩军，比2009年足足提高了32%。随着美国全球战略重心东移、英国脱欧及法德追求欧洲防务独立，都为德国转变国防和安全政策提供了现实机遇。在欧洲面临日趋复杂和严峻的安全挑战下，美国和其他欧洲盟友希望德国能够在安全和防务领域发挥更积极的作用。

最后，是德国国防军能力不足的倒逼。当前，德国国防军既要在爱琴海上追踪偷渡集团的船只，在地中海搜救遭遇海难的难民，又要参加联合国马里多层面综合稳定团、培训伊拉克库尔德武装和利比亚国民军，还要配合北约在中东欧增兵。而与之相应的，却是德国国防军兵员不足和装备短缺老化的难言之隐。

冷战后，德国军费连续十多年下降，此后十多年又一直在低位徘徊。2015年德国军费总额仅为330亿欧元，占GDP的比重不到1.4%。相比之下，英国为390.2亿英镑和2.07%，法国为392亿欧元和1.8%。如此，德军的行动不时受制于军费紧张，人力资源也经常捉襟见肘。目前，德军装备中不少都是“老爷车”级别的，有的飞机“比现任女国防部长的年龄都大”（冯德莱恩生于1958年）。德军的许多现役装备则因老化和维护保养不善而故障不断，大名鼎鼎的G-36步枪被爆出射击精度和可靠性不佳。2014年和2015年，德军都曾发生“豹”II坦克抛锚造成高速公路大堵车事件。2014年夏，德军检查后发现，德国空军的“台风”战斗机超过一半无法出动，德军的31架“虎”式武装直升机只有十架能随时投入作战，陆军装甲车的可用率仅为约40%。战备水平的低下使得德国国防军经常在北约内部比赛中垫底，其战斗力也可见一斑。

新版白皮书的发布，标志着在欧洲重重危机之下，德国正在改变战略文化中的“军事克制”传统。不过，德国的国防与安全政策要在挑战和质疑声中进一步突破军力运用的限制，发挥更为积极重大的领导作用，还有很长的路要走。

（作者为解放军西安政治学院军事理论教研室讲师）