区域金融发展中地方政府干预的行为边界及影响

吴娅玲，潘林伟

（1.重庆工商大学会计学院，重庆400069；2.重庆交通大学经济与管理学院，重庆400074）

区域金融发展中地方政府干预的行为边界及影响

吴娅玲1，潘林伟2

（1.重庆工商大学会计学院，重庆400069；2.重庆交通大学经济与管理学院，重庆400074）

摘要眼演地方政府的影响和干预，成为区域经济与金融发展产生差异的主要原因之一。在金融市场和实体经济都不发达的情形下，需要政府的适时介入和主导实现对市场机制的补充。随着金融市场的逐步完善，则需明确政府参与金融市场发展的合适领域和方式，发挥市场机制的基础性作用，提高资源配置效率。

关键词眼演区域金融发展差异；地方政府干预；金融资源配置；市场机制

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1408.012.html网络出版时间：2016-1-5 14:08:45

政府主导下的渐进式发展是我国金融改革的主要特征和模式，学界归结为政府把金融作为优先发展经济目标的工具，从而实现持续的金融供给，证明了政府参与具有“市场增进”的作用。对金融发展中政府干预的研究有以下观点：一种观点是认为政府干预使金融市场处于抑制状态，应当减少干预而加强金融市场化，如何德旭和姚战琪(2006)、高雷等(2006)、冯涛和崔光庆(2007)、周业安（2007）等。另一种观点则认为政府干预在中国金融发展中具有重要的作用，尤其是保证金融稳定和促进经济发展方面，需要强调政府的干预。陈雨露和马勇(2008)认为在开放过程中，应强调国家控制金融的能力和目标以及合理的实现方式。张杰等（2008）、史恩义（2009，2011）的研究认为金融发展需要合适的政府干预方式和机制。还有一种观点认为现阶段政府已完成金融体系的建设，政府应退出，由市场机制来进一步完善金融体系。如林波（2000）、虞群娥（2004）、李义奇（2005）、高兰根（2006）等。

与区域间经济发展存在较大差异相适应的是，金融发展的区域差异比较明显，即使在中央政府统一部署的基础下，各地的金融发展仍然不完全一致。已有研究只能表明来自中央政府的制度安排并没有明显影响金融市场的正常发育，但不能证明地方政府的干预行为没有影响区域内的金融发展。现行金融管理体制推动了地方政府发展区域经济，但没有很好地推动区域金融发展，出现了明显的区域性差异，成为地方政府干预的集中表现。部分研究认为地方政府的参与行为短期内促进了区域金融发展，但不利于发挥市场机制的作用，需要调整地方政府的角色和功能（李泽明等、2012，马林、2012，皮天雷、2010，陈邦强等、2007，冯涛等、2007)。

应当承认，各地区经济发展的初始条件不尽相同也是区域金融存在差异的一个重要原因，但不能由此忽视地方政府对区域金融发展差异的影响。有必要重新认识地方政府干预对区域金融发展的动因和行为边界，在下一轮金融改革中合理、准确地定位政府与市场在金融业发展中的角色和作用，找准各自的位置，发挥地方政府推动区域金融发展、提升金融资源配置效率的作用。

一、地方政府参与区域金融发展的动因

研究认为由于我国经济和金融处于发展和完善阶段，金融市场的功能并不能得到完全发挥，政府干预作为市场机制的非正式补充，较好地避免了金融风险并合理发展，成为经济持续稳定增长的供给[1]。在区域发展的实际过程中，金融市场发育先天不足和政府主导并控制金融资源的惯性特征，使地方政府成为区域金融发展和市场化过程中不可替代的重要因素。为了弥补地方财政不足和急需发展经济的窘境，地方政府转向区域内有限的金融资源。可能的原因是地方政府面临经济发展的区域竞争加剧和地方财政收支缺口扩大的双重压力，从一开始就“选择”了与中央政府稳定金融、均衡发展不同的目标。通过对区域内金融机构实行直接或间接的干预，以保证金融资源能配置到符合地方政府偏好的项目和产业中，达到并出现预期的结果。地方政府的干预与金融机构市场化改革的进程同时进行，使区域金融发展从一开始就呈现政府干预和市场化共同影响的特征。

财政分权制度和分税制改革使地方政府拥有了增加和自主支配财政收入的权利，同时也加重了区域经济发展的压力。早先进行的财政体制改革明确了中央和地方的两级预算管理体制，但降低了地方政府的预算收入在GDP中的比率，加大了地方政府的财政收支压力。在没有足够的中央政府转移支付提供补充的前提下，地方政府转变为“攫取”区域内经济发展的成果来平衡收支。

另外，国地税分别征收制度提高了中央政府的财政能力，进一步加强了地方政府的权利和责任，强化了地方政府追求区域经济发展的动机和意识[2]。与中央政府考虑全国均衡发展所不同的是，地方政府迫切需要在短期内提高预算收入以平衡收支，更多关注的是区域内金融资源的流向是否有利于自身利益的实现。目标就是在短期内实现区域经济增长，在与其他地区的比拼中提高“竞争力”。

中央对地方的经济发展（主要是GDP）考核机制成为地方政府干预区域金融发展的另一个重要原因。区域发展初始条件不足和经济优惠政策及措施的不同，使部分地区处于落后位置。这也促使当地政府不顾金融发展与实体经济发展水平、资源禀赋等因素的相互匹配，选择干预区域内金融资源的配置以求短期内迅速提高GDP以完成考核。可以看出，地方政府出于缓解财政压力、发展本地经济的考虑，利用金融发展和改革中的制度缺陷，竞相争夺本地区的金融资源（主要是干预区域内金融机构的信贷配给），最终形成的结果就是区域内金融资源配置受到不同程度的影响[3]。

地方政府干预区域金融发展的重点对象是区域内金融机构，原因就是现有的金融管理体制使地方政府不能对辖区内全国性金融性机构的信贷配给产生足够影响。当地政府只能选择本地金融机构资源，施加各种形式的干预以影响或控制信贷流向，以达到满足自身发展的需要、提高与其他地区的竞争力的效果。这样的无奈选择在区域金融发展先天不足的基础上，进一步扭曲了区域金融配置效率。实证研究支持了这一结论，即地方政府对区域金融发展的干预行为，其动机多出于财政收支压力、对区域内国有经济扶持和与其他地区的GDP竞赛等方面。同时，对地方性财政收入依赖性越大、财政支出占GDP比重越大的地区，政府对经济干预的动机越强。其结果就是影响了区域金融市场发育和金融资源配置效率，长期来看不利经济的稳定增长[4]。

总起来看，经济发展的初始条件差异和市场发育水平不同影响了区域对外来资金的吸引力，是造成区域金融发展差异的首要原因。更重要的原因则是地方政府面临外来金融资源投入严重不足的情况，为促进经济增长以获得竞争优势、完成相应考核，一方面需要改变预算收支结构、通过财政支出加大对区域经济的扶持；一方面又通过影响辖区内金融机构的信贷配给，确保金融资源的流向符合自身需要，如区域内重点项目和企业的资金需求等。金融资源禀赋和考核机制使地方政府陷入了“加大财政支出提高经济—财政收支失衡—发展经济以平衡收支”的“怪圈”，扭曲了辖区内金融资源聚集和配置市场化。

二、地方政府参与区域金融发展的影响

金融市场完全自由化而产生的危机已经表明，单靠市场机制也不是金融资源配置的最佳途径。资本逐利和追求短期回报的驱动下，金融资源经常发生实际需求和信贷资金的“错配”。需要指出的是，上述关于政府行为对区域金融发展影响的研究针对的是转型时期，金融市场发育所需的条件并未完全具备，在这一时期内市场机制不能完全发挥资源配置作用。再加上各级政府在刺激经济中的偏好不同，造成不同类型企业在融资能力和融资效率方面存在较大差异。此时，政府干预成为一种有效的补充或替代手段，短期内确实促进了金融发展。但并不能由此认为政府的干预行为是一种好的资源配置方式，可以替代甚至否定市场机制的基础性作用。

过去的发展历程和成功事实表明，在政府主导的金融体制改革和金融市场发展过程中，政府参与对市场机制可能起到保护和促进作用。就区域性金融市场来说，地方政府往往具有中央政府无法比拟的优势。一方面，由于更接近市场和企业，在掌握区域金融需求上，地方政府比中央政府具有信息优势；另一方面，地方政府拥有的信息优势促进他们诱导金融机构增加或改善区域市场的有效金融供给，从而体现为更好的市场增进功能，影响区域金融资源配置。原因在于，地方政府的金融市场增进行为加强了信息的传导作用，降低了资金供求双方的交易成本，因而有可能提高金融资源的配置效率。

但是，这种效率的提升作用是有限的。原因是地方政府的干预降低了微观金融机构的风险，增进了双方的交易机会；但却加大了区域内金融市场的宏观风险，破坏了市场机制。在金融发育和改革的市场化进程中，资金供给者和需求者的交易以契约为基础，才能实现市场纪律的有效约束。地方政府试图对信贷资源进行模拟配置，背离了交易双方利益最大化的追求、破坏了供求双方的信贷契约，导致银行信贷资源配置无效率[5]，以局部的“交易效率”提升为代价导致了宏观的资源配置效率的低下。

从经济增长的长期性来看，地方政府的不适当干预也可能阻断经济的可持续性。在与其他区域的经济竞赛中，地方政府可能采取措施直接或间接限制资金在本地使用，从而实行地方保护主义、地方市场分割和重复建设等行为。短期内提高GDP产出迎合了地方政府的需求，掩盖了政府干预的不利后果。地方政府影响信贷配给的行为，直接或间接使有限资源流向了效率和效益明显很低甚至面临亏损的投资项目和企业，降低了资金的运用效率，不利于发挥市场机制配置金融资源的作用，不能有效促进经济长期增长。

从金融结构方面来看，区域金融体系的建立和完善需要建立大型商业银行为主体的骨干结构，也需要存在中小金融机构。这些中小金融机构主要为区域内企业提供融资和其他金融报务，一同成为区域金融发育中不可或缺的要素。金融资源的争夺伴随着区域金融的建设，全国性商业银行争相上市给地方政府影响区域金融资源配置的行为带来了巨大压力和挑战，促使其积极推动辖区内金融机构建设，催生了一大批城市商业银行和农村金融机构。这些区域性中小金融机构的出现和发展，显然是地方政府有意干预的结果，却成为大型金融机构的补充，无意地优化了区域金融结构。所以，地方政府对辖区内金融机构建设的参与在一定程度上促进了区域金融市场的竞争程序，使区域金融结构更趋于合理，有利于金融市场的发育和完善。

从金融规模方面来看，在地方政府主导并推动下，区域出现了许多中小金融机构，提高了资金筹措能力，增加了有效市场供给。金融资源总量的提高使地方政府拥有更大资金空间，可以统筹和规划区域经济与金融的协调发展。可能的原因是，地方政府的金融经验日益成熟，注意到了金融经济的非理性发展，力图在财力许可的范围内努力降低金融机构的风险。从区域经济结构现状和发展的实际情况出发，积极推动小微金融机构的发展，逐步改善城乡的金融不均衡发展。因此，在区域经济不断发展和金融市场逐渐成熟的基础上，直接融资和间接融资的协调成为金融资源争夺的新热点，地方政府开始积极筹划和推动辖区内企业的上市工作，以期未来获得更大的金融控制范围。所以，地方政府并非一味向区域金融市场索取和控制，而是在维护间接融资市场发育、保证经济稳定增长的同时，有意识地建立直接融资市场发育所需要的制度条件和金融生态环境，从而保证区域经济持续发展。

有研究认为，经济发展水平使各地方政府面临着不同的财政压力，因而对金融发展的干预在强度和范围上也不同，造成区域金融不同的起始条件，导致了金融市场发育的地区性差异[2]。也就是说，区域金融发展的初始条件在一定程度上决定了地方政府干预的最终效果，即地方政府间高度相似甚至重复的干预行为在不同区域得到的结果也不尽相同，为区域经济增长提供了无效率或低效率的金融支持。自东向西逐次展开的经济改革和发展，使东部地区与中、西部地区具有了不同的初始条件，地方政府的干预结果自然有所不同。可能的原因是东部地区的信息和市场机制的传导效率要更高一些，政府干预对区域金融发展不适当影响也就小得多。相比较而言，西部地区地方政府参与并未产生市场增进作用，而是抑制作用[6]。因此，我们可以认为，金融发展确实有助于减少金融市场潜在的信息不对称问题，但前提是信贷决策不受政府部门的干预。现实的情况是在金融发展水平较低的地区，银行的独立性较差，更容易受到所在区域地方政府的干预和影响。

三、地方政府参与区域金融发展的行为边界

2008年金融危机后的教训就是金融市场的过度自由化，随后各国进行的一系列金融监管改革可以认为是政府加强市场监管的一种回归[7]，表明来自政府的宏观审慎监管与金融市场主体的微观审慎经营一样，成为保证金融发展不可缺少的要素之一。从我国金融发展和变革中的历史轨迹来看，政府主导和参与成为不可回避的事实特征，更加表明讨论我国金融发展时必须考虑政府的参与问题。需要在提高资源配置效率的前提下，明确政府参与金融市场发展的合适领域和方式。要努力减少的是政府的不适当干预和影响，而鼓励发挥政府合理调控金融发展并促进经济增长的作用。

如前所述，区域间金融发展受到了地方政府的各种影响和干预，金融资源没有得到有效配置。其中，政府行为的不适当和边界不清晰，成为市场配置金融资源的根本桎梏。政府行为成为金融资源配置的必要手段时，必须满足的条件之一就是政府干预的效果应当好于市场独立运行的效果，而不是相反。要让市场而不是政府成为资源配置中的决定作用，就必须约束政府对金融资源的滥用和掠夺。因此，需要考虑的问题是确定政府与市场发挥作用的合理边界，使二者在经济发展的过程中发挥各自的最佳效能。

从政府与市场的相互关系来看，政府部门不能过多干预金融活动，但金融发展需要在宏观调控的框架下进行，不能过度脱离实体经济。微观金融主体的理性选择和市场行为，可能诱发宏观发展的不理性后果和系统性风险。2008年金融危机的重要教训之一就是市场纪律不足于应对伴随经济周期而来的宏观审慎风险。实施宏观审慎监管的首要目的在于确保金融市场的平滑运行，避免金融动荡影响实体经济的发展，同时防止实体经济的盛衰对金融业的冲击。希望保证金融市场中的供求基本达到平衡，同时又能够以适当的创新来推动金融业自身的发展。

从金融与经济的关系方面来看，政府主导是中国金融发展的路径和事实特征，但不能由此认为任何时候条件下的政府参与都有利于金融发展和经济增长。过去几十年成功的发展只是金融资源总量方面的积累促进了经济的市场增长，而金融市场的资源配置效率提高带来的经济促进作用并没有完全得到释放。下一阶段经济增长方式的重点在于提高发展的质量与内涵，需要重视改善并发挥金融市场的资源配置效率，达到新的经济发展水平。

从区域发展的均衡方面来看，金融发展和改革道路选择以及模式形成是各利益相关方依据自身利益最大化对制度进行局部选择，然后通过这些局部制度选择间的利益博弈，最后才得出最大可能包括各方利益需求的制度和模式[8]。对于区域金融发展来说更是如此，不仅受到中央政府在统一金融政策方面的导向影响，同时也受到所在区域地方政府的干预[9]。从经济发展和金融市场的现实方面来看，区域经济增长不能脱离地方政府的支持和推动，而地方政府也需要从区域金融发展中提高财政能力，平衡财政收支。地方财政的不断投入和金融市场的逐渐发育完善，都是区域经济增长的驱动力。不能只是简单否定政府对金融市场改革和发展的正向作用，而是协调并利用好金融和财政的经济功能，提高区域经济增长的质量和成效。

金融发展与经济增长的区域差异性表明，在经济和社会发展的不同水平及阶段条件下，政府行为对市场运行的效果是不同的。同时，市场发育水平和经济增长的实际情况不断变化，决定了政府与市场的界限也是不断变动的。所以，必须明晰在不同发展阶段、不同发展条件下政府与市场在经济活动中的合理边界，以保证各自的经济功能得到充分发挥。政府参与市场发展和金融资源配置的前提和目的是提高市场竞争的有效性，促使市场主体的行为和结果符合预期而不是相反。相应地，政府行为的界限和范围也应当是不影响市场秩序和市场主体的自主性。金融市场的自发性和滞后性等失灵为政府参与提供了空间和可能，但政府应当减少或退出对微观经济体独立经营行为的影响和干预，而是主要关注宏观经济政策和竞争环境的建设及维护。当金融规模和实体经济都不发达的情形下，需要政府的适时介入和主导实现对市场机制的补充，才可能推动金融发展和经济增长。政府通过制定政策和使用政策工具刺激金融市场的发展，从而提高社会资源的配置效率，增加储蓄，刺激投资，推动经济发展[10]。

四、结论与启示

政府参与对金融市场发展的作用是推动还是抑制，在政府具体行为的领域和方式以外，还取决于区域金融发展的具体情况，需要从资源禀赋、产业结构和经济增长方式等方面综合考虑。政府和市场是金融市场发展和资源配置的两种基本手段，不能把二者的资源配置作用对立起来，简单认为政府与市场的关系是交互替代。在社会主义市场经济体制逐步完善的时代背景下，处理好政府与市场的关系是进一步深化经济金融领域改革和发展的关键[11]。

区域经济与金融发展的事实差异，要求我们更多关注地方政府对区域金融发展的影响和干预，减少而不是扩大这种差异。地方政府在参与区域金融发展时应首先明确自身的行为边界，减少对区域金融发展的强制性干预，增加服务功能；为市场主体提供和维护良好的金融发展环境，促进市场机制发挥作用。

在中央政府统一规划金融发展的基础上，可以考虑实行区域间的差异化策略，制定符合实际需要的具有针对性的政策和措施。对于市场不完备和金融发育水平较低的西部地区而言，经济发展不能获得足够的金融市场支持，需要地方政府采取干预行为来弥补上述不足，模拟和促进市场的某些功能，培育金融发展所需的市场环境，增强西部地区自身金融资源的开发和吸纳能力，逐步完善市场机制并提高其在资源配置中的基础性作用。对于东部地区而言，发达的经济水平使资本市场显得越来越重要，地方政府应当减少对金融市场运行的不适当干预行为，把政府职能转变与促进金融市场发展结合起来，逐渐弱化参与具体金融经济事务，转向为金融业发展提供更多的公共服务方面，维护区域金融市场和经济的健康和有序发展。

当然，政府合理干预的前提是市场机制的不断完善和资源配置效率的提高，也是政府干预的最终目的。金融市场自身应当继续提高和推进金融体系的市场化水平，加强市场机制在资源配置中的决定性作用，也有利于减少地方政府对金融发展的不适当干预。为了更好发挥金融发展对经济增长的促进作用，金融体制改革应当与国有企业改革、财政体制改革等一并进行。通过建立健全财政体制改革，避免政府对金融的过度干预，使金融市场能够在市场机制作用下充分发挥促进经济增长的金融功能。

[参考文献]

[1]徐建波，夏海勇.金融发展与经济增长：政府干预重要吗？[J].经济问题，2014(7).

[2]冯涛，宋艳伟，路燕.财政分权、地方政府行为与区域金融发展[J].西安交通大学学报(社会科学版)，2007(9).

[3]皮天雷.经济转型中的法治水平、政府行为与地区金融发展——来自中国的新证据[J].经济评论，2010(1).

[4]刘文革，周文召，仲深，李峰.金融发展中的政府干预、资本化进程与经济增长质量[J].经济学家，2014(3).

[5]余明桂，潘红波.政府干预、法治、金融发展与国有企业银行贷款[J].金融研究，2008(9).

[6]谷慎，邹亚方.地区金融发展中地方政府的角色:基于面板数据模型的研究[J].当代经济科学，2012(11).

[7]潘林伟.欧美金融监管改革是政府监管的回归与超越[J].经济纵横，2012(2).

[8]张杰.金融支持机制转换与金融发展的“中国模式”[J].财贸经济，2008(2).

[9]文斌，伍艳.区域金融发展与地方政府行为之间的相关性分析[J].海南金融，2009(4).

[10]孙国茂，范跃进.金融中心的本质、功能与路径选择[J].管理世界，2013(11).

[11]白永秀，王颂吉.我国经济体制改革核心重构：政府与市场关系[J].改革，2013 (7).

（责任编辑：李萌）

The Behavior Boundaries of Local Governments' Intervention on Regional Finance Development and Its Influence

Wu Yaling1，Pan Linwei2
（1.Accounting School，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400069，China；2.School of Economic and Management，Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China）

Abstract:The influence and intervention from local government has been a significant cause which leads to differentia in regional economic and financial development. When financial market and entity economy are both underdeveloped，the appropriate government intervention and dominance are necessary supplement to the market mechanism. With the gradually improvement of financial market，the right fields in which government could participate in the development of financial market and the methods it would take need to be clarified，thus to exert the fundamental effects of market mechanism and improve its resource allocating efficiency.

Key words:regional finance development differentia；local government intervention；finance resource allocating efficiency；market mechanism

作者简介：吴娅玲（1975-），女，四川简阳人，博士，重庆工商大学会计学院副教授，主要研究区域经济增长；潘林伟（1976-），男，云南陆良人，博士，博士后，重庆交通大学经济与管理学院工商管理系副主任，副教授，主要研究金融发展与区域经济增长。

基金项目：国家社会科学基金项目《基于政府行为边界界定的政府行为与金融市场的契合机制研究》（14XJL004）；重庆市教委人文社会科学研究项目《重庆金融发展中的政府行为及其与市场机制的契合研究》（14SKG09）；重庆交通大学2013年度青年基金。

收稿日期：2014-10-21

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.012

[中图分类号]F832.5；F832.0

[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461（2016）01-0064-05