地方政府在企业排污监管中的责任探究——以甘肃荣华化工厂向腾格里沙漠非法排污为例

雷佳乐

（山西财经大学 公共管理学院，太原 030000）

地方政府在企业排污监管中的责任探究
——以甘肃荣华化工厂向腾格里沙漠非法排污为例

雷佳乐

（山西财经大学 公共管理学院，太原 030000）

近年来随着我国经济的飞速发展，资源浪费现象日益严重、生态环境急剧恶化，各种污染事件频繁发生。造成污染的原因是多方面的，但与企业的顶风违法排污相比，环保执法者的失职渎职和监管部门的监管缺失所造成的危害和影响更为严重。本文以甘肃荣华化工厂向腾格里沙漠排污为例，逐步分析了企业排污监管中地方政府责任缺失的表现、原因和对策，探究地方政府在企业排污监管中应承担的责任。

企业污染；地方政府；环境责任；监管

进入21世纪以来，我国经济经历了长达10年的高速增长期。但这一时期的增长，在一定程度上又是靠高投资、高消耗、高污染来实现的。2015年，中国经济延续了2012年以来的下行走势，GDP预期增长率为7%。专家指出：中国经济已经进入一个由高速增长向中高速增长过渡的“新周期”。与此相适应，中国经济在未来很长一段时期都面临着“新常态”。这意味着依靠传统动力来推动经济增长必然不可实现。而高污染、高消耗造成的一系列环境问题恰恰是阻碍经济发展不可忽略的因素。解决企业高污染、违法排放问题，已成为扫清发展障碍的关键。

1　企业非法排污案例

2015年3月12日，甘肃武威荣华工贸公司向腾格里沙漠排放污水造成污染的违法行为被曝光。13日至17日，调查组从荣华工贸公司项目立项、建设、试生产、违法排污、污染的范围和程度以及省市区监管责任认定等方面依法依纪开展调查。据调查，武威荣华工贸公司在未完成污水处理站厌氧系统、未配套建设蓄水池等情况下，擅自投入试生产，私设暗管向沙漠排污。自2014年5月28日至2015年3月6日，该企业在淀粉生产线调试和试生产期间，累计排放污水271 654吨。随后，调查组通过航拍和GPS定位，确认当地沙漠已形成大小不等的污水坑塘23处，污染面积17.73公顷。

类似事件屡禁不止是多种因素结合的后果。排污技术不成熟，企业排污设备差、成本高，是造成此类事件多发的首要原因。但当地环保部门不严格履行监管职责，监督检查流于形式，是导致企业能够长期违法排污的重要因素。

2　企业排污监管中地方政府责任缺失的表现

2.1 监管的法律法规不健全

在2015年1月1日新《环境保护法》正式实施之前，我国施行的环保法律法规可操作性不强是企业排污监管法律法规不健全的主要表现。2015年之前的向腾格里沙漠排放污水案件，依据当时相关环保法，存在着取证难、鉴定难、认定难的三大难题，用来鉴定的法律法规往往是在事件曝光后才出台或修订。就《水污染防治法》而言，多次修订，在一定程度上加强了地方政府环境保护的责任，也加大了对企业违法排污的惩罚力度。但这些都是原则性的规定，处理类似案件时，很难鉴定企业触犯法律的程度，也不能有效地对政府责任进行问责。

2.2 监管的政策执行不得力

面对腾格里沙漠工业园区的肆意污染行为，当地环保部门更多时候束手无策。首先，环境立法的滞后性导致环境保护法规与环境执法不相适应，增加了环境执法的难度。另外，国家出台的环保政策在地方执行中往往会大打折扣。出于地方保护主义和畸形政绩观的影响，总是“上有政策，下有对策”，监管部门的行政执法决定通常会变成一纸空文。

2.3 企业监管技术支持体系不完善

现阶段，我国企业处于混乱状态，监管制度处于混乱状态，监管制度的数量少、更新速度慢、水平低，导致监管标准不科学。另外，检测系统也存在很多漏洞。企业的污水检测是确保企业合规的重要环节，但目前我国排放测试系统仍没有覆盖整个检测过程，在许多地方的污染物监测和检测机构设备简陋，设备陈旧，功能不完善，监管手段落后。有的甚至缺乏必要的检测设施，使监管执法变成了被动的状态。在腾格里沙漠，以工业园区为例：开发区的一位官员承认，“很长一段时间工业园区污水的污染问题，因为很多历史遗留问题，导致环境负债、综合管理困难。”他证实腾格里近10年的工业园区，园区管理者和企业都知道，当地政府在相关监管机制和监管技术的层面处理能力仍有不足。监管技术体系不完善就意味着政府部门对企业非法排污的放纵，是政府不作为及职责缺失的典型表现。

3　企业排污监管中地方政府责任缺失的原因分析

3.1 地方政府畸形的政绩观和发展观

地方政府不合理的发展观是排污监管难的重要原因。我国一些地方政府在经济飞速发展的21世纪的前10年，一直把经济增长摆在第一位，片面追求经济增长的高速度，没有重视资源保护和环境改善。

除了地方不科学的发展观，政府官员畸形的政绩观也阻碍了环境保护工作的进展。由于经济指标是考核地方官员政绩的主要依据，GDP的增长很大程度上代表地方官员的能力，所以为求政绩不惜牺牲环境是一些地方官员的作风。

3.2 监管缺失

为吸引外国投资的优惠条件，工业园在腾格里沙漠中会帮助企业处理污水废物。工业园一方面打着“生态循环经济“的旗号获得政府审批，另一方面却纵容很多高污染企业生产。而有关部门监管不到位，使企业出现了偷排、漏排现象。

3.3 企业污水处理资金短缺

虽然中央和地方政府已经对腾格里沙漠工业区投入大量资金治理污水，但投资和需求，还有很大差距，主要表现为污水处理设施建设严重滞后。地方政府和投资者更愿意投资建设能推动产业升级的项目，而不愿投入大量资金用于污水处理。资金不到位，使技术投入不足，许多污染物检测手段也比较落后，治污只是停留在口号上，很少采取实际行动督。

4　加强地方政府在企业排污监管中的责任的措施

4.1 增强地方政府的环境责任意识

地方政府在环境问题中起到的作用毋庸置疑，但是在具体实践中仍有个别政府存在环境意识不强、环保意识淡薄等现象。所以，要提高地方政府的环保意识，特别是对于政府的领导班子，更应该促使其树立正确的发展观，以上带下，率先垂范，协调经济发展与环境的保护关系。只有这样，才能保持人与自然的和谐相处，促进经济的可持续发展。

4.2 加快环境保护法律法规标准体系的建设

环保工作涉及面广、难度大，要切实解决问题，制定并有效实施相关法律法规对环境保护是非常重要的。法律的强制性特征决定了法律必须首先与时俱进，根据现实问题进行自我完善。规范环境治理的主体，特别是地方政府，才能有效地防止地方政府执法不公、失职渎职等行为，对具体的法律规定在各自职责范围内要严格规定。无论是什么样的企业都要遵守法律。并且从经、，行政和社会公众等方面对企业进行监督，在法律法规的体系下对企业进行规范和支持。

4.3 提高地方政府在企业污染治理中的经济职能

加强对企业污染治理的认识是基础，对高污染企业，除了行政处罚，严重的可以采取拘留，并责令企业停产或整顿业务。对于污染排放收费制度，按照“污水处理成本高于污水管理成本”的原则，适当提高收费标准，加大处罚力度，使企业关注积极进行污水处理。

其次，通过改革完善企业的奖惩制度，如增加税收作为控制污染成本的手段。对于污水处理效果较好的企业，给予税收优惠，对那些生产清洁产品或节能产品的企业，甚至可以实行免税政策，大力鼓励其发展。

4.4 地方政府环境责任的执行情况

此次甘肃荣华化工厂污染事件给政府有关部门一个警示：凡是发生重大环境污染事件，都应当坚持“一案双查”的原则，既要查违法企业，又要调查监督部门是否存在“失职渎职”行为。因此，明确问责的主体是环境保护责问机制的首要责任人。另外，不仅要有上下级的纵向问责，还要有包括人大、各民主党派、司法机关以及社会大众和新闻媒体等横向问责。并根据严格程序追究原因，对依据和决定作出具体的说明，同时也合理制定地方政府环境责任追究程序，并使程序公开透明，保证相关主体及时了解责任。最后，还需要对正式的问责进行认真的思考和处理，作出具体规定。

4.5 公众积极发挥监管作用

要充分发挥公众的作用，首先，通过一些具体的机制建设，政府一方面需要主动进行政务公开和政务信息推送，及时告知民众经济发展过程中的环境问题，保障群众的知情权；另一方面也要通过具体的宣传，促使群众主动参与、主动监督，并进一步畅通信息公开渠道和信访举报渠道，并保障群众的个人信息和人身安全，形成大众广泛参与环境保护的氛围。此外，在法律诉讼收费方面，可以鼓励市民通过诉讼，行使其权利，并减少或免除部分诉讼费用。

5　结 语

治理环境污染不可能立竿见影，亦非某部门或某企业单一的努力便可取得成效。由于环境问题的特殊属性，政府部门必须率先垂范，强化环境责任意识，承担相应责任。要坚持目标兼顾、政策协调、分类推进、逐步解决、强化执行的五大原则，引导企业走低碳环保的可持续发展之路；引导社会群众积极参与环保监督，敢于举报违法企业和不作为政府。只有社会各界共同致力于污染问题的治理，人们赖以生存的环境才能早日得到改善。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.139

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