粮食主产区财政政策帮扶研究

刘 萌，毕 鹏

（佳木斯大学 经济管理学院，黑龙江 佳木斯 154007）

粮食主产区财政政策帮扶研究

刘 萌，毕 鹏

（佳木斯大学 经济管理学院，黑龙江 佳木斯 154007）

粮食主产区是我国粮食生产和提供商品粮的主要地区，主产区的粮食产量很大，它直接影响着我国总体粮食生产的效益，主产区农民收入的高低对粮农粮食生产的积极性有着较大影响，这又决定着我国整体粮食供需格局情况。中央也提出“始终重视”支持粮食主产区的财政帮扶政策。本文研究粮食主产区财政帮扶政策的情况，发现粮食主产区财政帮扶政策还不够完善，因此，经过研究分析，提出了粮食主产区财政帮扶的优化建议，以期改善财政政策帮扶效果，增加粮农的经济收入，使财政帮扶政策发挥出更大效果。

粮食主产区；财政政策；帮扶；政策优化

我国是一个人口大国，粮食产量一直是我国政府关心的一个问题，因为粮食安全生产直接关系着人民生存，并对国家安全造成影响。农业，作为我国的三大产业之一，始终得到国家的重视，并一直在我国的国民经济发展中发挥着无可替代的作用。粮食主产区的农民收入问题一直是我国“三农”问题中的一个重要部分，解决“三农”问题，是促进农民就业、推动国民经济发展必须要做的事情。如今，在我国的粮食生产中，有新的问题需要解决，粮食主产区的粮食产量及粮食价格依然不能使粮农获得理想收入，这严重打击了粮农粮食生产的积极性。为此，国家采取了一系列政策来帮扶粮食主产区的粮食生产，提升粮农的收入，其中财政帮扶政策取得了一定的效果，但效果依然不够显著，如何才能有效提升财政帮扶政策的效果，保证粮食主产区农民获得稳定的收入，并形成健康的粮食生产体系，已经成为我国政府极其关注的一个问题。

1　粮食主产区的概念

粮食主产区，顾名思义，就是粮食生产的主要地区，我国的粮食主要来源于这些地区。对粮食主产区的概念和定义，主要可以从以下几个特征来理解：粮食主产区有着适宜粮食生产的自然条件，粮食生产的规模较大，粮食生产区的地理位置较为集中，并且粮食主产区内一般有多个粮食生产基地，粮食产量较高，除了能够满足本地区的需要外，还能为其他地区提供大量粮食。我国主要的粮食主产区分布在东北区、西南区、黄淮区以及长江中下游等地区，这些粮食主产区的面积虽然不到全国的50%，但是产出的粮食占全国粮食总量的75%。由此可见，粮食主产区对于我国的重要性。

2　粮食主产区财政帮扶状况及问题

自从我国成立以来，人民的生活在国家的各种政策制度规定下，得到了明显改善。粮食生产作为民众生存之根本，始终是国家关注的焦点，为保障粮农民种植粮食的积极性，国家一直采取财政帮扶政策，而随着社会的发展和经济的进步，国家的财政帮扶政策也在不断变化，从最初的以农补工、工农自补政策到如今的以工补农政策，说明国家对农业生产的保护程度在逐渐增加。如今，在粮食主产区采取的财政帮扶政策已经取得了一定效果。

从已有的财政帮扶政策来看，第一，我国对粮食生产的财政帮扶力度和强度有所增强，各级政府的财政部门投入到农业的资金比财政经常性投入高。第二，财政帮扶政策已经基本覆盖整个农村基层。近年来，我国文化、卫生、教育等方面的财政收入有了大幅增加，这些财政收入基本都投入到农业粮食生产中，如农村基础设施建设、粮种补贴支等，财政帮扶政策已经覆盖了整个农村基层，特别是在粮食主产区，投入的资金量大大增加。第三，国家对农业税进行了改革。农业税制在我国已经存在了两千多年，为减轻农民负担，国家废除了农业税，直接提升了农民的收入。第四，自从财政帮扶政策实施以来，通过不断调整，已经实现了对农民的直接性补贴。第五，在过去的2015年，粮食生产扶持新政最突出的特点有两个：加大对规模种粮的财政补贴力度和推进粮食生产全程机械化及社会化服务。国家在粮食主产区内为粮户提供水稻统一育插秧、病虫害统防统治等服务。从以上情况可以看出，为跟上社会发展步伐，国家一直在调整财政帮扶政策，从而形成了与当前社会主义新市场和新农村建设相适应的农业发展政策体系。

从近几年我国财政政策帮扶的效果以及现有的相关法律法规文件来看，我国的财政帮扶政策对于粮户来说只是一种临时性政策，其发挥的效果也是短期的，这对于粮食主产区的长期发展有着不利影响，因为，临时性的政策容易受到农业发展与变动的影响，并且，目前实施的财政帮扶政策，所支出的资金并没有形成固定的、比较理想的结构，只是暂时缓解了粮食生产部门和其他部门的矛盾，却没有从根源上彻底遏制住这种矛盾。因此，粮食主产区的财政帮扶政策仍然需要优化和改进，国家应将眼光放远，制定长期的财政办法政策，加强对粮食主产区的财政帮扶管理，改变投入结构，从根本上改善粮农困境，制订较为长远的目标，彻底摆脱粮食主产区存在的管理不合理、财政帮扶政策结构不合理等问题。

3　完善和优化粮食主产区财政帮扶政策的建议

3.1 优化财政支出规模与结构

3.1.1 建立一套综合性的财政投入机制

对于农业投资资金的来源，国家应当从多方面整合筹资渠道，包括国家政府、地方部门、企业和农业个人等，有效利用各个组织和个人资源，比如：建设高标准的基本农田，将一些国家闲置土地用于农业土地开发，分配到粮食大户手中，增加粮食产地的种植面积，从而最大限度提升财政帮扶政策的效果。

3.1.2 将财政帮扶资金和其他资金结合

对于财政帮扶政策，其资金的投入应当具有多样性，以满足不同地区粮食主产地的不同需要。

具体方式包括有偿投入和无偿投入结合、直接投入和间接投入结合等多种资金结合的方式，以全面实现对主产区帮扶资金的有效支持。当然，政府财政帮扶政策的实施必须按照“农业法”的相关规定进行执行，既要保证财政帮扶资金的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，又要保证帮扶粮食生产的资金在总帮扶资金中占据较大比重，并且保持增长幅度稳定。除以上方式外，国家应当加强粮食产销区之间的联系，投入资金建立粮食生产基地、仓储基地、粮食加工设施和粮食销售区经营主体，在粮食加工区和销售区，国家应该实施一些优惠和帮扶政策，提升粮农的收入。

3.1.3 调整和优化粮食帮扶资金的结构

为确保有充足的资金支持粮食产业的发展，应当使国家支出的粮食帮扶资金发挥出最大效用，这就需要国家调整和优化粮食帮扶资金的结构。一方面，应保证农业固定资产投资资金、农业综合开发资金、土地复垦资金等应优先向主产区提供资金支持，各级政府在农业方面的资金投入应当保持稳定增长，倡导粮食主产区积极引进外资，国家应为粮户提供低息贷款项目，鼓励农户进行优惠贷款，改善粮食主产区的生产条件。另一方面，各级政府应建立农产品发展基金及储备金制度，当粮食主产区遭遇重大自然灾害时，帮助粮农度过灾年，从而确保粮食主产区农民的基本收入。

3.1.4 注重在重大农业基础工程建设中的资金投入

粮食种植离不开水的灌溉，在粮食主产区，为保障粮食生产的稳定，各级部门应注重增加对基础工程建设的资金投入，增加粮食主产区农田的有效灌溉面积，加强农田的水利设施建设。另外，为增加粮食产量，国家应当在财政帮扶政策中加强对化肥、农药、农膜、农机等农业用品的财政支出，在粮食主产区建立大型农用工业骨干企业，以支援粮食生产，为广大粮农提供方便和优惠。

3.2 加强粮食市场体系建设

国家对粮食的财政帮扶政策不只是体现在对主产区的资金投入上，在粮食市场体系中实施财政帮扶政策，同样可以对我国的粮食生产发挥带动和引导作用。在当前这一时期，相关的粮食帮扶部门，应加强对国家级粮食批发市场的建设和发展，增加在粮食市场中的资金投入，提升其功能，优化和完善粮食销售渠道，逐步建立起以国家级粮食交易市场为中心、地方性和区域性粮食批发市场为骨干、城镇的摊位市场为基础的多层次、多结构的粮食市场体系，从而使粮食市场获得重大发展，并进一步带动整个粮食主产区的经济发展。除此之外，粮油市场发展也应该受到政府监督，在粮食市场发生变故时，能够及时应对。

3.3 完善财政帮扶政策的管理模式

对粮食主产区采取的财政帮扶政策无疑促进了粮食生产的安全和粮食市场的发展，取得了一定成效，但是，在粮食生产方面支出的帮扶资金并没有全部有效发挥出其应有的作用，存在着巨大的损耗。分析损耗原因，可以发现，除财政帮扶政策结构不合理方面的因素外，还有财政帮扶政策投资项目的管理模式不合理方面的因素，尤其是在投资项目执行的过程中，出现监管问题时，帮扶资金往往会被白白浪费。因此，国家应完善和规范财政帮扶政策的管理模式。为保证帮扶资金得到有效利用，粮食主产区的相关部门应当选择合理的管理模式，下文列举了目前我国主要的几种财政帮扶管理模式，并说明了其适用范围，以帮助粮食主产区选择适合的管理模式。

3.3.1 政府投资—政府管理模式

此种模式是由政府直接投资于粮食主产区粮食生产以及相关的产业，这些产业最终发展成为国有资产，并由政府组织专业的人员对其进行管理。这种模式主要适用于投资规模比较大、建设周期比较长、具有服务共享特征、经济效益偏低的基础设施的建设与管理。

3.3.2 政府投资—政策性金融机构介入—分类管理模式

此种模形成是由政府和政策性金融机构筹资，并投资于粮食主产区粮食生产以及相关产业，最后，这些产业有的发展成为国有企业，有的发展成为类似于事业型、行政型机构资产类的非国有企业。这种模式主要适用于投资项目运营之后，必须能获得一定的经济效益，并具备投资回收能力。

3.3.3 政府补助—乡村组织—农户及其相关产业组织管理模式

此种模式是由政府提供财政补助资金，调动乡村合作经济组织、农户及其与粮食生产相关的产业对粮食主产区进行投资。这种模式适用于粮食主产区小型基础设施建设项目投资。

3.3.4 政府补助—保险公司介入—乡村组织—农户—其他相关产业组织管理模式

此种模式是由政府向保险公司和农户提供一定的财政补贴，来帮扶和建立政府支持下的商业性农业保险机制，从而帮助用户分散风险，并促进保险公司向农业及其相关产业方面扩展业务，提升农户投保的积极性，最后达到保护粮食安全生产的目的。这种模式适用于粮食生产、加工、储运、贸易等产业项目。

通过对以上几种模式的分析，可以在仔细分析粮食主产区的经济状况以及相关产业的发展情况后，根据发展需要，选择合适的财政帮扶管理模式，从而提升财政帮扶资金的使用效率，确保其发挥出良好效果。

3.4 重视财政支农资金整合

如今，我国财政部门对粮食主产区的支持导向发生了变化，过去的支持重点主要放在农业产业的发展和大型水利建设方面，而如今，支持的重点则放在了农村公共物品供给方面和农业生产能力的提高方面。这种支持导向的改变使得财政支农投资方向发生了改变：增加了农村公共物品供给和农村基础设施建设方面的投资，减少了公共财政对农村竞争性行业的投资和政府行政管理支出。这种形式下，我国相关部门应加强对财政支农资金进行整合，在整合的过程中应当注意以下几点。①应完善行政体制改革配套措施，切实保证财政支农资金整合顺利进行。②中央应适当放权给下面的行政部门，这一方面可以减轻中央负担，另一方面可以提升各部门参与财政支农资金整合的积极性，从而提高部门工作的效率。③改革和完善现有的财政管理体制，激发地方政府整合财政支农资金的能动性。我国现有的财政管理体制中，财政大权主要集中于中央和省级两级政府，粮食主产区的财政投资也主要集中于这两级政府，这特别不利于对粮食主产区帮扶资金的直接发放，资金发放时需经过层层的转接，浪费了大量人力和时间，对此，政府可以考虑在财政支农资金整合过程中，将一些小项目的资金处理权交由地方政府灵活安排，并适当将财权均摊到下面各级政府，发挥政府支农资金的能动性。④建立支农资金投入的长效机制，从多方面支持财政支农资金整合，对已经确定的项目，应按项目建设所需资金及时足额拨付，避免资金不足引起资金浪费和使用低效率。

4　结 语

粮食主产区财政帮扶政策对于我国粮食生产产业发挥了巨大的作用，能够提升粮食主产区的经济效益，对社会的稳定发展具有重要意义，虽然我国一直在不断改进和完善财政主产区财政帮扶政策，但一些相关政策还不够完善，本文通过分析粮食主产区财政帮扶政策的状况及问题，提出了一些参考性建议，以期提升粮食主产区财政帮扶效果，促进粮食主产区经济效益的增长，使粮食产业实现健康、稳定发展。

主要参考文献

［1］李艳.促进河南粮食主体功能区建设的农业公共财政体系研究［D］.信阳:信阳师范学院，2014.

［2］顾莉丽.中国粮食主产区的演变与发展研究［D］.长春:吉林农业大学，2012.

［3］杨彩虹.粮食安全视角下粮食主产区粮农增收问题研究［D］.长沙:湖南农业大学，2013.

［4］臧文如.中国粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的影响评价研究［D］.雅安:四川农业大学，2012.

［5］许丹.我国粮食安全的财政政策研究［D］.青岛:中国海洋大学，2013.

［6］程朋.继续实行和完善粮食直接补贴政策问题研究［D］.西安:西北大学，2010.

［7］刘培生.我国粮食补贴政策的绩效研究［D］.昆明:云南大学，2015.

［8］吴正义.我国粮食生产的财政支持政策研究［D］.北京:北京林业大学，2010.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.080

F326.11

A

1673-0194（2016）10-0117-02

201 6-04-08