东北地区单一结构城市产业转型的障碍与对策

赵新宇，郑国强

(吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012)

作为相对完整的地理单元，东北地区是我国重要的区域经济板块之一。自2003年国家实施振兴东北老工业基地战略以来，东北地区经济实现了近十年的快速增长。这一增长实绩得益于国家给予的倾斜性扶持政策和资金投入，也得益于国家整体经济高速增长对资源产品和装备制造的巨大需求。近年来，伴随着世界经济波动和中国经济增长放缓，东北地区经济出现持续下滑，域内三省GDP增长速度由振兴时期的全国前列“断崖式下跌”到垫底位置。东北经济发展问题再度成为社会关注的焦点。

当前东北经济面临的发展困境，既源于受到国内外经济形势等现实因素的影响，也在于受到长期积累的历史遗留问题的影响，特别是一些深层次的体制性和结构性问题尚未得到根本解决，突出表现在东北地区单一结构城市产业转型——这一长期困扰东北振兴的难点问题上。目前，东北地区一些单一结构城市赖以生存的主导资源或主导产业大多已步入资源开采的中后期或技术老化期。这些城市主导产业的衰退，导致区域产业竞争力下降、政府财政吃紧和经济增长乏力，并诱发了诸多经济社会问题。尽管在前期东北振兴过程中，部分单一结构城市的转型发展取得了一定成效，但是仍有相当数量的单一结构城市处于产业转型的阵痛之中。因此，研究东北地区单一结构城市产业转型问题，需要在我国经济进入新常态背景下，从东北地区经济社会发展的历史与现实出发进行深入思考。

一、东北地区单一结构城市及其产业发展

单一结构城市(Single-structure City)是指经济结构单一的城市类型，它是单一经济(Single-product Economy)在区域城市层面的具体表现。单一结构城市的概念最早可以追溯到20世纪30年代伊内斯在资源型城市研究中提出的单一(工业)城镇(Single Industry Town)。[1]一般来说，单一结构城市的形成与当地的自然条件，特别是自然资源禀赋密切相关，但主要是社会历史原因造成的。从历史上看，面对工业革命后工业化生产对资源产品的巨大需求，发达资本主义国家纷纷在本国或通过殖民主义活动在其他国家建立了以资源开采和初级产品加工为主导产业的资源型城市，这是单一结构城市最初和典型的表现形式。由于单一结构城市主要依靠生产输出矿产原料或工业中间品来维系城市经济，它在一国国民经济体系、生产分工和产业链条中处于从属或源头地位，体现出较为明显的“孤岛经济”和“飞地经济”特征。

目前，国内学术界关于单一结构城市尚无明确的概念界定，但是其识别方法与资源型城市认定标准没有本质性差异，主要是参考城市主导产业规模和比重、主导产业从业人员规模和比重等。据此，我国单一结构城市的主要类型为资源型城市和老工业基地城市。[2]作为我国重要原材料基地和老工业基地，东北地区分布有为数众多的单一结构城市：在《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》认定的资源型城市名单中，东北地区共有地级资源型城市21个，约占东北地区地级城市总数的61.8%，约占全国地级资源型城市总数的16.9%；在《全国老工业基地调整改造规划(2013～2022年)》认定的老工业基地城市名单中，东北地区共有地级老工业基地城市23个，约占东北地区地级城市总数的67.6%，约占全国地级老工业基地城市总数的24.2%。

东北地区单一结构城市大多属于近代资源开发时期形成的移民城市。自清末东北开禁以后，东北地区移民数量快速增长，农业垦荒和资源开采迅速发展起来。20世纪上半叶，外国势力不断渗透使以煤、铁等为主的矿产资源开采加工规模不断扩大，初步形成了东北地区大多数单一结构城市的空间布局和产业特点。新中国成立后，根据当时国家整体发展战略和工业布局，东北地区成为国家重点建设的重工业基地。“一五”时期苏联援建的156个重点建设项目中有57项建在东北，相关配套项目1000多个，占全部投资总额的1/3强。此后，在原有矿产资源开发基础上，东北地区重点发展了能源资源开发和重型装备制造。到“二五”末期，东北地区重工业部门体系与地域体系已经形成，作为全国重工业基地的地位得以确立，主要资源品和工业品的产出在全国长期占有较大份额。[3]改革开放后，在从计划经济向市场经济转轨过程中，东北地区单一结构城市发展问题逐渐开始显现，部分工矿城市发展出现衰退迹象，并开始着手从单一产业向多元产业转变。中央政府陆续出台支持单一结构城市振兴和转型的举措，集中体现在国家实施的振兴东北老工业基地战略、支持资源枯竭型城市转型发展的政策措施之中。在相关政策扶持下，东北地区部分单一结构城市(如阜新、辽源、大庆等)产业转型取得了阶段性成果，但是仍有相当数量城市的产业转型面临困境。

二、东北地区单一结构城市的产业特点

作为国家资源能源保障基地和老工业基地，东北地区单一结构城市的功能定位较为明确，主要为国家经济发展提供资源、原材料和工业中间品，并形成了围绕上述产品生产的主导产业。无论是在计划经济时代，还是在当前市场经济体制下，东北地区单一结构城市这一功能并没有被削弱，甚至得到了强化和固化。因此，与交通型、商贸型和综合型城市相比，以资源型和工业型为主的东北地区单一结构城市具有十分鲜明的产业特点。从产业结构上看，东北地区单一结构城市主导产业集中在第二产业，导致城市产业结构中第二产业比重居高不下，大多数城市仍然维持“二、三、一”的产业格局。同时，采掘工业、原材料工业、制造业在第二产业内部也占有相当大的比重。[4]考虑到产业结构性特点是单一结构城市划分的主要依据，以下我们针对东北地区单一结构城市产业的非结构性特点做分析。

1.资源导向。东北地区单一结构城市主导产业多集中在产业链的起点或前端，自然资源要素投入较多，属于资源密集型产业。东北地区资源型城市大多“缘矿而建”，主导资源以黑色金属、非金属矿产、能源矿产和林木资源为主，多数属于不可再生资源，且资源开采活动对生态环境产生一定破坏作用。[5]东北地区老工业基地城市的主导产业主要集中在工业中间品制造和装备制造领域，也具有较强的资源依赖性。

2.资本推动。建国以后，我国实行了依靠本国资源优先发展重工业的发展战略，资源产业和重化工业得到倾斜式投资。东北地区单一结构城市由此得到快速发展，并形成了以钢铁、煤炭、石油化工、运输设备制造、重型机械制造等产业为代表的主导产业。这些产业投资规模大、建设周期长、投资回收期长，属于典型的资本密集型产业。由于设备技术专属性强和老化等因素，仍需不断追加更新资金才能维系一定的经济效益。

3.技术特征。由于长期倚重生产要素的成本优势，东北地区单一结构城市传统产业的技术水平相对落后。部分城市在振兴时期发展了先进制造业和高新技术产业，但大多数传统产业的关键技术开发和应用水平与国际先进水平还有一定差距。同时，东北地区单一结构城市普遍存在科技经费投入不足、人才总量不足、结构性人才短缺等现象，从而制约了传统产业的技术进步，加速了产业衰退步伐。

4.就业特点。受制于体制机制和技术水平因素，东北地区单一结构城市所依托的资源产业和制造业仍处于劳动密集型阶段。在传统计划经济体制下，为满足计划用工和充分就业，这些产业的劳动力投入与实际要素需求不相匹配，从业人员数量远远超过企业经济规模所需的最优数量。尽管经历了市场化改革的几轮减员增效，主导产业的企业冗员仍然较多。同时，除了少部分管理人员和技术人员，大部分产业从业人员的文化程度较低、技能水平单一。

5.微观主体。与不合理的产业结构相对应，东北地区单一结构城市所有制结构也不尽合理，国有经济远远高出全国平均水平，主导产业的微观主体以国有和国有控股企业为主。近年来，东北地区单一结构城市的非公有制经济和中小企业快速发展，但是大中型国有企业仍占有举足轻重的地位。较多的经济资源在体量庞大的国有企业内部实现配置，中小企业经济资源获得能力较弱，处于从属地位。

6.产业关联。资源产业和制造业与国民经济其他产业之间存在较强的内在联系：资源产业处于产业链的起点，为其他产业部门提供必需的原材料和能源保障；制造业处于产业链的前端，为其他产业部门提供工业中间产品和装备支撑。在东北地区现有产业格局下，单一结构城市主导产业与配套产业形成了较为紧密的产业链，而与其他新兴产业关联度较低，主导产业对其他产业的辐射带动作用还不显著。[6]

三、 东北地区单一结构城市产业转型的障碍分析

东北地区单一结构城市产业发展与城市发展几近同步，产业发展直接关系到城市的兴衰。这些城市经济结构单一性也主要体现在产业结构单一性以及与其相关联的就业、分配等结构的单一性上。作为产业发展和城市发展的必然要求，产业转型是东北地区单一结构城市转型发展的核心问题。在当前世界经济低迷、中国经济进入新常态的背景下，面对经济增长方式转变、资源环境约束趋紧和市场竞争日益激烈，东北地区单一结构城市产业转型正面临着较以往任何一个发展阶段都更为严峻的挑战。

1.转型时机晚。从产业发展规律来看，一个产业一般经历从兴起、成熟到衰退的演变过程。这一规律在东北地区单一结构城市主导产业发展中发挥着重要作用。东北地区资源型城市的主导资源多为不可再生资源，存量有限且不可再生，最终将会面临资源枯竭的境地。经过长期的资源开发，东北地区大多数资源型城市开始步入资源开发的中后期。目前，东北地区共有地级资源枯竭型城市16个，约占本地区地级资源型城市总数的76.2%。随着城市主导资源的日趋枯竭，资源产业出现衰退迹象，已经进入被动转型阶段。在第一轮东北振兴之初，东北地区老工业基地城市的主导产业已经进入了设备和技术的老化期。在国家整体经济增长和传统产业升级改造等有利因素影响下，部分城市制造业得以重新焕发生机，但在当前经济不景气和市场竞争激烈的环境下又面临产能过剩的局面。

2.转型成本大。东北地区单一结构城市发展历史较短，但产业发展的路径依赖较为严重。无论是计划经济时代的倾斜式投资建设，还是振兴时期的援助性政策扶持，都导致这些城市的主导产业累积了大量的物质资本、人力资本和无形资本存量。由于资源产业和制造业的设备、技术的专用性强，持续投资往往进一步造成了沉淀成本，也影响了这些城市接续替代产业的发展。[7]产业衰退导致科技人才外流和劳动者失业，在一定程度上造成了人力资本流失。同时，国内外众多产业转型实例表明：如果能在产业成熟期实施主动转型，将会充分利用资金、人才等要素资源优势为转型赢得时间；而产业转型时间越晚，用以转型的要素越少，转型所付出的成本越高、代价越大。对于被动转型的东北地区单一结构城市来说，转型成本是实现产业转型无法回避的现实问题。

3.转型约束强。东北地区单一结构城市产业发展困境，源于受到资源开发规律、产业发展规律的支配，也深受传统经济增长模式和资源利用方式的影响。在传统经济增长模式下，要素驱动型的经济增长加大了对资源品的需求、加快了资源耗竭速度、加速了资源产业衰退，也引发了许多生态环境问题。部分东北地区资源型城市土地资源破坏严重，并伴有诱发的次生地质灾害；老工业基地城市工业废弃物造成的污染严重，严重影响了居民生活质量。如果说在城市发展初期，缓解资源环境矛盾还有较大的回旋余地，在当前资源环境承载负担过重的形势下，东北地区单一结构城市的产业转型发展已经面临日益趋紧的资源环境约束。经济增长方式转变对产业发展提出了更高的要求，资源环境约束势必会转化为转型成本，增加转型难度。

4.转型方向有待明确。在后危机时代世界经济曲折复苏的过程中，各国政府推出了积极的货币政策和财政政策，同时也推出了新的产业发展政策，从而加大了对新一轮产业革命的推进力度。目前，新材料、新能源、生物科技和电子信息等成为世界产业发展的主要方向，并将深刻影响未来全球产业格局。为此，我国政府也确定了新材料、新能源、生物科技、电子信息、环保产业、高端制造产业和新能源汽车等七大战略性新兴产业。[8]对于东北地区单一结构城市来说，虽然新兴产业发展方向业已明确，但是如何结合自身产业基础和比较优势进行产业培育和扶持，仍然是产业转型面临的最大不确定性。

四、东北地区单一结构城市产业转型的对策建议

经济新常态下，中国进入了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的发展阶段。这一阶段是我国工业化和城镇化快速发展阶段，也是东北地区单一结构城市转型发展的关键时期。以产业转型促进东北地区单一结构城市转型发展、带动东北地区经济走出困境、成为未来国家重要经济支撑带，具有十分重要的战略意义。东北地区单一结构城市应该按照“五大发展理念”和《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》的要求，将区域发展宏观政策与单一结构城市发展实际相结合，不断积累转型经验、探索转型发展道路。

1.将市场机制与政府作用结合起来。东北地区单一结构城市带有浓厚的计划经济色彩，市场机制的资源配置功能还有待发挥。在微观层面上，单一结构城市产业发展的微观主体较为单一，多数为国有企业。生产要素在资源产业和制造业的过度集聚，导致资源配置失衡，抑制了其他产业中小企业的发展。[10]在宏观层面上，我国的资源价格形成机制还不完善，资源收益在资源开采和初级加工环节的比重偏小，直接影响了资源型产品输出地与输入地之间的利益分配格局。应该从制度建设着手，打破单一结构城市产业结构、就业结构和资源配置结构的刚性，更好地发挥市场机制的基础性作用。同时，东北地区单一结构城市的兴起与发展具有鲜明的政府主导特征。在资源枯竭、产业衰退以后，完全依靠市场机制作用并不能改变单一结构城市发展困境，必须发挥政府的作用才能实现主动转型：通过宏观转移支付，化解单一结构城市长期积累的历史遗留问题；通过差别的产业政策，援助衰退产业、改造传统产业、培育新兴产业；通过倾斜的税收政策，帮助财政困难城市实现收支平衡和资本积累。

2.将产业转型与发展方式转变结合起来。转变经济发展方式和优化产业结构是当前中国经济面临的主要问题，也是东北地区单一结构城市产业转型的主要目标和任务。受传统经济发展方式的影响，东北地区单一结构城市的主导产业多属于高污染、高能耗、高排放产业，过度开发资源，对环境也造成了一定的破坏。转变经济发展方式对东北地区单一结构城市产业转型提出了新的要求，即对资源产业和制造业等传统产业进行改造升级：逐渐淘汰那些高能耗、高污染的产业，发展低能耗、低污染的产业；对传统产业进行改造提升，减少能耗污染。推动东北地区单一结构城市实现从要素驱动和投资驱动向创新驱动转变。同时，东北地区单一结构城市三次产业发展的协调性还明显不足。在工业内部，一般加工工业和资源密集型产业比重过大，高新技术产业发展不足。应以产业转型为契机，促进三次产业在更高层次上的协调发展，以产业结构优化促进经济发展方式的转变。

3.将产业转型与城市转型结合起来。长期以来，保障资源品和工业品供应是单一结构城市的首要任务。由于忽视了资源开发周期和产业发展规律，大多数单一结构城市缺乏产业发展的长期规划，也缺乏城市发展的远期规划，从而呈现出“产城一体式”的发展特点。应以关联视角和前瞻思维谋划城市远期的功能定位、结构设计、产业布局和发展路径，在此基础上综合单一结构城市的发展阶段、资源禀赋、产业基础和区位特点等因素，因地制宜、“一市一策”地做好东北地区单一结构城市产业转型工作。实现产业转型与城市转型的有效衔接，需要将产业转型规划在区域、城市发展规划(如国家层面的辽宁中部城市群、哈长城市群规划，以及地方层面的辽宁中部城市共同体、长吉图开发开放先导区、哈大齐工业走廊等规划)中统筹谋划产业转型问题。[9]以产业转型推动工业化与城镇化相融合，加强城市之间的产业关联度，为单一结构城市转型发展提供多元化产业支撑。加强城市基础设施建设和管理水平，以单一结构城市服务功能的完善，为产业转型提供良好的生产生活环境。

4.将改造传统产业与培育新兴产业结合起来。传统产业是曾经的新兴产业，当前的新兴产业也将会演变成今后的传统产业。传统产业与新兴产业之间没有天然鸿沟，新兴产业培育与传统产业改造是一个产业互动、优势互补的过程：传统产业为新兴产业的产生发展创造基础条件，新兴产业也在不断引导和倒逼传统产业的升级改造。在产业转型发展过程中，要充分发挥科技创新的引领作用，变资源初加工为深加工，变传统制造业为新型制造业，也要注重接续替代产业的培育发展，逐渐改变单一结构城市经济发展过度依赖资源产业和制造业的现状，实现城市主导产业和支柱产业的多元化。[11]产业转型的发展方向要紧密结合国家产业政策，特别是战略性新兴产业发展战略，最大限度地减少产业转型带来的沉淀成本，最大程度地发挥本地的比较优势，增强单一结构城市经济增长的内生动力和活力。

5.将解决就业与创新创业结合起来。在城镇化背景下，就业问题是东北地区单一结构城市产业转型发展的关键问题。要合理发挥传统资源产业和制造业对就业的拉动作用，也要注意发展劳动密集型培育接续替代产业，充分吸纳衰退产业转移的产业工人，帮助他们实现再就业。在优化单一结构城市就业结构的同时，加强职业教育和培训，提高城镇就业人员的劳动技能，为新兴产业发展提供良好的劳动力基础，改变单一结构城市“创业一代、辉煌一代、下岗一代、流失一代”的现状。[12]同时，鼓励单一结构城市居民自主创新创业，以创新带动创业，以创业促进就业。不断汇聚大众创新创业力量，发展创新型产业、催生产业发展新模式，促进单一结构城市产业转型发展。

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