农产品产地初加工补助政策实施成效探析

杨琴+王希卓+张凯

为解决我国农产品产地初加工设施简陋、方法原始、产后损失严重等问题，农业部和财政部于2012年开始共同组织实施农产品产地初加工补助政策，中央财政安排专项资金，用于我国农产品产地初加工设施建设补助，普及科学适用的初加工设施，以期达到“减损增供、农民增收、农业增效、品质提升”的多效目标。为研究该政策实施成效，笔者选择陕西省白水县、三原县，宁夏自治区中宁县、西吉县进行了调研，调研组先后召开了3次座谈会，实地走访了14家农民专业合作社、3家加工企业、2个产地批发市场，与省级、县级主管部门工作人员、合作社及农户代表进行访谈，分析了产地初加工补助政策实施成效，并提出相关建议。

农产品产地初加工补助政策实施情况及成效

调研发现，陕西和宁夏补助政策实施工作总体来说较规范，各试点县能够按照农财两部的相关要求，强化组织领导，注重优化布局，坚持聚焦当地优势特色产业，集中连片建设，认真落实先审批后建设、先建后补、两次公示等工作制度，加强技术服务与培训，严把审批、公示、验收等环节，确保了补助政策落到实处，发挥实效。调研中发展补助政策主要在下几个方面发挥了重要作用。

推动当地优势特色产业发展

调研过程中发现，各试点地区在确定实施区域时，坚持扶持主导产业，向主产区集中，通过初加工设施建设，有效缓解了果蔬集中上市造成的销售压力，为农户吃了一颗“定心丸”，一方面有力调动了农民发展特色种植的积极性，扩大种植面积和产业规模；另一方面推动当地产地批发市场建设，围绕初加工设施集中建设区形成了多个集散地和产地批发市场，促进农产品销售，有力带动了各地优势产业发展。当地农业主管部门将补助政策形象地誉为“品牌提升工程，保障产品质量；县长放心工程，市场风险蓄水池”。宁夏自治区中宁县是中国枸杞文化之乡，枸杞是中宁农业主导产业，种植面积达20万亩，干果产量达4.8万吨，总产值21.5亿元，枸杞产业对农民增收的贡献率达68.9%。中宁县实施初加工补助政策时，根据枸杞产业发展布局，在六大产区进行集中连片建设，整体推进。补助政策的实施，解决了中宁县枸杞产后因自然晾晒时阴雨天气霉变严重和土法烘干二次污染影响枸杞品质等瓶颈问题。据测算，政策实施后，枸杞产品品质得到进一步提升，农残指标大幅度降低，产品合格率由2011年的60%提高到现在的92%，在项目的辐射带动下，中宁县绿色枸杞标准化生产基地及出口枸杞质量安全示范区建设步伐进一步加快。西吉县紧紧围绕马铃薯、冷凉蔬菜两大产业，把马铃薯贮藏窖和蔬菜冷藏保鲜库建设作为促进产业发展的主要措施，通过马铃薯标准化贮藏窖建设，不仅延长了销售时间，而且商品品质保持在8个月以上仍然较好，使西吉马铃薯远销全国十多个省市区，并打入东南亚、中东等国际市场，年外销达60万吨以上；蔬菜通过预冷、加冰，销售半径扩大到浙江、江西等20个省市的50个市场，促进西吉马铃薯、蔬菜的市场份额逐年增加。同时，围绕马铃薯贮藏窖集中建设区，西吉县在新营、将台形成两个较大的产地批发市场，将台镇在马铃薯贮藏窖窖群旁边就地形成马铃薯交易市场，贮藏在窖内的马铃薯可随时装车销售。陕西省白水县是中国苹果之乡，有机苹果第一县，果园面积55万亩，年产量55万吨，初加工补助政策共补贴建设了80个100吨组装式冷藏库，实施地区群众反响良好，特别是近年来在农产品销售不畅的情况下，补助设施解决了部分农户苹果贮存问题，深受广大农民欢迎。三原县顺利果蔬专业合作社，联合2个合作社建设了10个果蔬冷藏库，依托冷藏库，形成小型交易批发市场，同时通过微店、淘宝等发展电子商务和冷链物流服务，成为上海等大型生鲜电商的供货基地，解决了销售问题。

此外，各地围绕优势主导产业积极开展品牌培育创建，提高产业知名度与附加值。中宁县采取多种方式提升和扩大中宁枸杞品牌的宣传力度，全县36家枸杞加工企业注册了品牌名称，8家企业的产品获得宁夏名牌产品，9家企业商标获得宁夏著名商标称号，中宁枸杞荣膺中国驰名商标，被评为全国最具影响力的地理标志，列中国农产品区域公用品牌价值排行榜第 19位，形成独特的品牌优势。此外，注重加强对名牌农产品的保护和监管，定期对名牌农产品质量进行跟踪监测，保证品牌竞争力。白水县通过签约影视明星代言、广告宣传、举办国际苹果节等方式全力打造白水苹果公共品牌，使品牌价值突破50亿元，白水苹果获得中国驰名商标，全县有机苹果认证基地6万亩，绿色食品基地认证达30万亩，出口安全认证达20万亩。

带动农民增收

调研发现，补助设施建成后，一方面改善了马铃薯、果蔬贮藏烘干条件，有效减少了农产品产后损失，提高了产品品质，增加了农民收入；另一方面，有效延长了销售时间，缓解了农产品集中上市与消费需求分散的矛盾，为实现错季销售、帮助农户及时把握销售时机，掌握市场定价话语权提供了有力保障，使农民能分享贮藏流通环节的增值收益。中宁县枸杞制干一直是枸杞产业发展的一项瓶颈问题，项目实施前当地农民枸杞制干全部采用自然晾晒，质量低下，如遇连阴雨天更会造成霉烂变质，产后损失严重。政策实施后，枸杞损失率降低了12%，五年来可为农民挽回经济损失高达4亿元。另一方面，采用热风烘干的枸杞每斤售价比自然晾晒的高4元，扣除烘干成本，农户每斤纯获利4元，每年枸杞种植户从中纯获利达7800万元。西吉县通过实施补助政策，建成标准化马铃薯贮藏窖，通风条件好、保温效果突出，出芽率低，马铃薯贮藏损失率由15%-30%降低到8%-9%，累计约为农户减少损失 600万元，同时使马铃薯销售时间延长到8个月以上，通过反季节销售，每吨增值400-600元，累计增值800万元。我们在三原县顺利果蔬专业合作社了解到，洋葱收获时地头收购价格为0.38元/斤，通过冷库贮存2个月，售价可达到0.98元/斤，扣除用电等成本，每斤可纯获利0.4元。紫甘蓝收购价格0.1元/斤，冷藏几个月后售价可达到1元/斤，有时高达1.8元/斤，收益明显。

促进当地农民返乡创业就业

调研中发现，通过初加工设施建设，促进了采后处理、包装、冷藏、运输、销售等社会化、专业化分工，带动了采摘、分拣、包装、装箱（装袋）、搬运等劳动就业，为促进当地农民返乡创业就业做出积极贡献。西吉县在外销加工季节时，当地的闲散农民不外出务工，直接去马铃薯销售市场或合作社从事分拣包装等工作，每天收入约100元。白水县苹果收获季节，分拣、装箱用工量大，解决了当地农民就业问题。西吉县鼎丰家庭农场经营者原为复员军人，返乡后从事马铃薯种植，通过建设贮藏窖，将马铃薯销往海南等地，同时发展大棚蔬菜、养殖、采摘、垂钓、烧烤，事业做得红红火火。白水县美好家园有限公司总经理，2013年返乡创业，流转土地1200亩用于种植苹果，同时发展果树盆景、苗木生产，计划建设2000吨果蔬冷藏库，不断壮大苹果产业。

带动产业精准扶贫

本次调研的宁夏自治区西吉县、陕西省白水县均属于国家级贫困县，当地县政府抓住补助政策实施的有利机会，充分发挥补助政策在带动产业发展、促进农民增收的作用，推动产业精准扶贫。西吉县为解决贫困户建设资金筹资困难，通过农户与合作社协商，农户以贮藏窖入股，合作社为农户垫付建设资金，由合作社按照统一标准集中建设，统一管理，统一经营，实现利益共享，风险共担。三原县协调扶贫资金为农户提供无息贷款，有效解决贫困农户建设设施自筹资金困难问题。农产品初加工设施补助政策已成为产业扶贫的重要抓手和贫困农民脱贫的有效渠道。

存在问题

补助政策建设主体确认依据不足

调研中发现西吉县因补助设施申请者较多，各方需求迫切，在实施过程中将审批和验收合二为一，没有按照先审批后建设程序，而是农户或合作社建成后再确定补助对象。白水县在选择建设主体时，依据不充分，缺乏有效的文件支撑，存在寻租和财政资金分配不公平的隐患。

项目管理资料档案不健全

调研中发现一些县对项目管理资料归档工作重视不足，资料档案中缺乏验收表、实地验收照片等相关资料，为后续项目审计、绩效评价等工作带来困难。

补助设施建设需求缺口大

调研期间，各地均反映，补助政策让农民得到了实实在在的实惠，农户和专业合作社建设热情高，补助设施建设需求缺口大。宁夏西吉县表示发展高原冷凉蔬菜后，冷藏库等冷链物流设施缺口大，部分蔬菜收获后只能低价运往甘肃，在甘肃预冷后进行销售。陕西部分县表示有需求的建设户数量已经排到了3年以后。

初加工设施用电、用地政策没有落实

调研期间，各地普遍反映补助设施建设用电用地困难，宁夏部分县的电价在1元/度左右，初加工成本费用增大。国家去年出台的《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》等相关文件中规定初加工用电享受农用地电政策，各省要在建设用地指标中单列一定比例用于新型农业经营主体进行农产品加工、仓储物流、产地批发市场等辅助设施建设。调研了解到，因陕西省政府专门出台文件落实了初加工用电政策，电价一般在0.4-0.5元/度左右，宁夏自治区目前初加工用电政策还没有落实，在县级层面与电力部门沟通的难度很大。在用地政策方面，两省未出台相关落实意见，我们调研的白水县反映，补助政策实施过程中因为用地问题，设施建设一度受阻，县农业局不断向县委县政府反映，最后在县长的协调下，用地问题得到解决。

商品化处理设施配套不足

调研发现，随着初加工补助政策的实施，提高了试点地区初加工设施水平，但目前补助设施仅限于贮藏烘干，较为单一，围绕补助设施其他各环节的设施优化配套不足，未能全产业链推动初加工发展。不过一些农户和合作社正逐步开展果蔬等清洗、分选、包装等初加工，因此在其他初加工设施配套方面需求也很大。此外，在调研中发现，家庭农场、农民专业合作社、农业企业等农业经营主体与农民利益联结紧密，带动农户就业增收能力强，但相关的扶持政策措施较少，技术研究力量薄弱，抵御自然灾害和市场风险能力薄弱。

对策建议

加强监管。规范各地受益主体确认程序，把好建设补助对象选择关，确保补助政策实施公平公开公正。督促各地加强项目档案管理，完善项目实施过程中申请表、公示文件、验收材料等资料档案。

加强协调。积极与相关部门沟通，争取继续扩大补助政策资金规模。此外，为解决各地初加工设施建设用电用地困难、各地在落实国家用电用地政策时尺度不一等问题，建议与有关部门沟通协调，落实用电用地政策。

加强扶持。通过整合农机购置补贴政策等惠农政策，加强初加工其他环节设施配套，鼓励建设果蔬初加工中心，延长产业链、价值链、产品链，全面提升初加工设施水平。通过政策倾斜、技术支持等方式，加强对新型农业经营主体的扶持，帮助技术改造升级，积极探索引入农业保险制度，提高风险防范水平。