加快完善并推进非居民用水超计划（定额）累进加价制度

王一文，钟玉秀，刘洪先，陈 博

（水利部发展研究中心，100038，北京）

加快完善并推进非居民用水超计划（定额）累进加价制度

王一文，钟玉秀，刘洪先，陈 博

（水利部发展研究中心，100038，北京）

建立非居民水价制度是充分发挥市场作用，建立节水约束机制的重要内容。自1989年正式实施超计划用水累进加价制度以来，各地逐步建立了市场化的非居民水价体系。但在实践中，非居民水价制度仍存在顶层设计不足、管理体制不健全、运行机制不规范、基础支撑不到位、加价费收缴率偏低等问题。基于对全国的调查分析，提出从推进城市供水价格分类改革、理顺管理体制、规范收缴管理、明确累进加价载体、严格加价费管理等方面，进一步完善非居民用水超计划（定额）累进加价制度，强化价格杠杆对节水工作的推动作用。

非居民用水；超计划（定额）；累进加价；制度；水资源费

党的十八大、十八届三中全会明确提出加快自然资源及其产品价格改革。《水法》规定对用水实行计量收费和超定额累进加价制度。《水污染防治行动计划》要求2020年年底前全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价制度。本文对我国非居民用水超计划（定额）累进加价制度建设和实施现状及存在的主要问题进行深入分析，提出进一步完善加价制度的有关建议。

一、非居民用水超计划（定额）累进加价制度实施现状

1.制度发布情况

（1）国家层面

1989年原建设部《城市节约用水管理规定》提出“超计划用水必须缴纳超计划用水加价水费”，非居民用水超计划（定额）累进加价制度在探索中起步。2002年《水法》规定，对用水实行计量收费和超定额累进加价制度，确定了该项制度的法律地位。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》强调“超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费”，明确了超计划 （定额）累进加价的载体。

（2）省级层面

除西藏外，各省（自治区、直辖市）都出台了相关法规或政策性文件，建立了非居民用水超计划（定额）累进加价制度体系。天津、吉林、内蒙古和河南等省（自治区、直辖市），由省级人民代表大会制定出台节约用水条例；江苏、广东等省由省级人大常委会颁布水资源管理条例；北京、山东、甘肃、上海、河南、河北等省（直辖市）由省级人民政府制定出台相关管理办法，对加价制度的建设和实施提出要求。

（3）市县层面

广东、江苏、山东、上海、北京、天津等经济发达省份的大部分市县都建立了非居民用水超计划（定额）累进加价制度；河南、河北、吉林、甘肃、内蒙古等省份只有部分市县建立了非居民用水超计划（定额）累进加价制度。市县级政府主要通过制定出台政府规章、部门政策性文件对加价制度的建设和实施进行统一规范，如山东省淄博市制定出台了《淄博市节约用水办法》。

2.制度实施的管理体制

从管理主体看，主要分为两类：一是地方水行政主管部门或下属机构负责加价制度的实施，主要针对水资源费加价；二是地方城市节约用水管理部门负责实施，针对基本水价（或终端水价），即自来水水价实施加价，如呼和浩特市水务局成立水资源管理局、扬州市城乡建设局成立城市供水节水管理办公室，分别负责加价水资源费和加价水价的收缴及使用管理。

从征收对象看，累进加价制度主要针对从自备水源和城市公共管网取水的非居民用水户。非居民用水户的用水类别主要包括城市工业用水、经营服务业用水和行政事业单位用水。

从管理程序看，主要管理环节包括用水计划下达、用水量核查、加价费测算、加价费收缴、加价费使用管理（见图1）。加价费收缴以催缴为主，部分地区如上海市加价制度主管部门和用水户签订银行托收协议，用水户签字认可超计划用水缴费单后，银行直接划拨加价费到财政账户。各地加价费一般采用财务统一票据或行政事业性收费票据进行收缴。收缴的加价费一般作为非税收入直接进入本级财政账户，并全部留在本级，实行“收支两条线”管理。

图1 非居民用水超计划（定额）累进加价费收缴程序（以河北省为例）

3.制度实施的运行机制

一是明确加价载体。各地主要以水资源费和基本水价 （或终端水价）为加价载体。吉林、内蒙古、山东、甘肃、广东、河南等省（自治区）规定，从自备水源或水利供水工程取水的非居民用水户，用水超计划（定额）后，对水资源费进行累进加价。北京、天津、上海、河北、江苏等省（直辖市）规定，不但对从自备水源或水利供水工程取水的非居民用水户，在用水超计划（定额）后，进行水资源费累进加价；而且对从公共管网取水的非居民用水户，在超计划（定额）用水后，对基本水价（或终端水价），即对自来水水费也实行累进加价。

二是明确加价标准。具体包括加价阶数和加价倍率。加价阶数一般划分为3～5级，各级的上下限略有差异。加价倍率除北京、天津等个别省份偏高外均在0.5～5倍。见表1。

表1 部分省份非居民用水超计划（定额）累进加价标准

三是确定加价费的性质和用途。各地均把累进加价费定为行政事业性收费，作为政府非税收入纳入财政预算管理。加价费一般用于推进水资源节约工作，包括节水技术研发、推广，节水设施建设、水平衡测试补助，节水科研、培训、管理、宣传、奖励等。山东、甘肃、江苏等省的加价费还可用于水资源保护，水资源综合考察、调查评价、监测、规划，调水、补源、水源等重点水利设施建设。上海、河南等省（直辖市）的加价费还可用于自来水设施和管网、污水处理设施及管网建设。

4.制度实施的效果

总体上说，非居民用水超计划（定额）累进加价制度的实施，有力促进了计划用水管理工作的严格落实，实现了提升用水效率和效益的双目标。加价制度落实到位的地区，节水工作做得好，企业主动节水意识很强，大力提高水循环利用率。如山东蓝星东大化工企业主动实施用水计划、产品消耗定额管理，构建节水管理网络，建立节水目标责任制，狠抓计量管理，积极革新用水工艺，单位产品耗水量已降到工艺要求极限水平，节水增效显著。

二、非居民用水超计划（定额）累进加价制度实施中存在的问题

1.顶层设计不足

一是缺乏专门的规范性文件。现行《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》对非居民用水超计划（定额）累进加价制度仅作原则性规定，国家层面尚未制定出台专门的政策性文件对加价制度的建设和实施进行全面规范。由于顶层设计不足，使得各地制订的标准、规范不统一，再加上节水意识、计量体系建设滞后等因素，各地加价制度的内容和实施情况差异较大，部分地区甚至出现加价制度“空转”现象。

二是惩罚措施约束力不够强。现行法规对拒缴、欠缴超计划（定额）加价水费的用水户，缺乏强制性处罚规定，造成加价收费相关案件的立案依据不足，查处困难，执法难度大。多数城市对拒缴、欠缴、不缴加价水费的用水户只能提出“责令限期缴纳”，不能采取停止供水等进一步强制性措施。

2.管理体制不健全

一是管理主体不统一。各地加价制度的管理主体既有城市水行政主管部门或其下属机构，又有隶属于城市人民政府或其他主管部门的城市节约用水管理部门，导致上下级归口管理关系不顺畅，业务指导困难。

二是征收对象不一致。广大北方地区，除北京等少数大城市之外，主要针对自备水源等纳入取水许可管理的用水户，实施超计划（定额）累进加价，普遍没有把公共管网供水纳入实施范围。南方丰水地区则主要针对公共管网供水的用水户，实施超计划（定额）累进加价。

三是加价费征收管理待加强。多个省份虽然有制度规定，加价费作为行政事业性收费，但国家行政事业性收费项目目录没有将此项收费列入其中，省级财政和物价部门也没有把这项收费列入地方行政事业性收费项目目录。

3.运行机制不规范

一是加价载体有争议。一些地区规定以基本水价（或终端水价），即自来水水价为加价载体进行累进加价。用水户对此争议较大。一方面自来水水价属于经营性收费，与累进加价的收费目的和性质不一致，造成收费依据不充分；另一方面委托公共供水企业负责征收，使用水户对加价费的用途有疑义，导致对加价制度产生抵触，容易产生欠缴、拒缴加价费现象。

二是加价标准不合理。个别地区如北京最高加价倍率高达15倍，一些省份如山东、甘肃、广东、河北等最高加价倍率仅3倍，各地加价阶数和阶差的设置存在较大差异。尤其是缺乏对鼓励类行业和淘汰类行业在加价标准上的差别化设计。

三是加价费使用不规范。部分地区规定加价费收入可用于自来水供水设施及其管网和污水处理设施及其管网建设等经营性项目支出。个别地区的管理机构既负责制定用水计划又负责加价费收取，单位性质属于自收自支事业单位，加价费收入上缴后又全部返回该机构作为人员经费开支，违背了加价费的性质和收缴目的。

4.基础支撑不到位

一是计划用水管理失之于宽。一些地区自备井用户尚未实行用水计划考核管理。部分地区发布的行业用水定额偏高，且企业产品种类远多于定额种类，加之水平衡测试工作滞后，使用水计划制定依据不规范，科学性不足。一些地区用水计划执行检查制度不完善，对用水户用水计划执行情况以年为单位进行核查，缺少用水计划动态调整机制。

二是用水计量体系建设滞后。部分地区，特别是经济欠发达地区的用水计量体系建设严重滞后。由于计量设施安装和更新改造经费短缺，取用水户计量监控设施安装不到位，或安装的设施落后，缺乏对取水户用水进行监控的有效手段。一些地区供水企业多年不换水表，计量设施完好率低。部分计划用水单位居民和非居民用水采用一个总水表，难以区分不同类别用水量。

5.加价费的收缴率总体偏低

各地加价费的收缴率和收缴总额存在很大差异，收缴率总体偏低，远未实现 “应收尽收”。例如2009—2013年，上海市年均征收非居民超计划（定额）加价水费达1.16亿元，甘肃省加价费收缴几乎为零。2013年广东省征收非居民用水超计划加价水费约2000万元，其中广州市征收1 111万元，占全省的一半；北京市等多数省份非居民超计划加价水费只有几百万元。

三、相关建议

为深化水价改革，加强节水工作，建议尽快由国家发改委、水利部、全国节约用水办公室联合制定出台有关政策性文件，加快完善并进一步推进实施非居民用水超计划 （定额）累进加价制度。

1.全面落实城市供水价格分类改革

《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（发改价格〔2009〕1789号）已明确提出“逐步将现行城市供水价格分类简化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类。”因此，对于尚未按要求开展供水价格分类改革的城市，应尽快修订城市供水价格分类，明确非居民用水具体范畴，即非居民用水超计划（定额）累进加价费的征收对象是工业、经营服务业和行政事业单位用水。不论是自备水源取水还是公共管网取水，都应统一实施超计划（定额）累进加价。

2.授权地方水行政主管部门统一归口管理

明确地方水行政主管部门对非居民用水超计划（定额）累进加价制度，负有统一管理职责。进一步规范用水计划制定下达、用水量核查、加价费测算和收缴等管理流程，强化对取用水全过程监督管理。建立取用水统计信息管理系统，实现供水企业的供水基础信息和节水管理机构联网共享，搭建用水单位欠缴加价水费公示平台。完善加价水费收缴机制，探索实行银行托收或供水企业代收等收费模式。

3.尽快修订行政事业性收费项目目录

非居民用水超计划（定额）累进加价不是市场行为，应属于行政事业性收费。在国家层面，尽快将非居民用水超计划（定额）累进加价费纳入国家行政事业性收费项目目录。地方层面，各省发改、水利部门应积极与财政、物价部门沟通协调，尽快将其列入各省级行政事业性收费项目目录。

4.明确水资源费为累进加价主要载体

非居民超计划（定额）用水是指超量使用水资源指标，在我国实行取水许可制度和用水总量控制制度的条件下，这种水资源指标的超量使用实际上是超用了水权指标。征缴加价费更多是实现节约用水目标、珍惜水资源，因此把水资源费作为加价载体更切合这个宗旨，并且也具有法律依据 （《取水许可和水资源费征收条例》）。因此，应明确规定水资源费作为非居民用水超计划（定额）累进加价的主要载体。

5.严格规范加价费的使用和管理

参照水资源费征收和使用管理规定，充分考虑非居民用水超计划（定额）累进加价费的地方特性，明确规定加价费全部解缴地方国库并全额纳入财政预算管理。明确规定加价费主要用于水资源的节约、保护和管理，重点是节水技术研发和推广，节水设施建设，以及水平衡测试补助、节水先进单位和个人奖励，不得用于城市经营性基础设施建设。

6.改“超计划（定额）”为“超计划”为主

《水法》《取水许可和水资源费征收条例》规定，取用水户按照批准的取（用）水计划取（用）水，并实施超计划（定额）累进加价制度。但实践中，绝大多数地区主要根据用水计划完成情况，实施超计划累进加价。对于超定额用水，由于制订的用水定额一时还难以满足所有产品的用水管理需求，且定额普遍明显偏大（高），超定额累进加价操作难度较大。为此，近期非居民用水超计划（定额）累进加价的重点，应明确以“超计划”为主。 ■

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责任编辑 张金慧

Application of progressive tariff system for non-domestic rating of excess water use in China

W
ang Yiwen,Zhong Yuxiu,Liu Hongxian,Chen Bo

Pricing system for non-domestic water use can make full play of market mechanism and encourage water conservation.Since the implementation of progressive tariff system in 1989,non-domestic rating for excess water use has been adopted,however problems are existed such as lacking of top-level design,incompletion of managerial system,unregulated operational system and low collection rate of premium fees.Based on survey in the country,it is suggested to improve the system by means of classification of water supply tariffs,increase efficiency of management,applying strict regulation on water charge collection and specifying responsible bodies for management and strengthening water conservation and role of price lever.

non-domestic water use;excess plan(fix quota);progressive tariff;system;water resources fee

TU991.31+F045.3

：B

：1000-1123（2016）06-0050-04

2015-12-10

王一文，副主任。