地方政府债务风险监管的国际实践与中国借鉴

2016-12-29朱文蔚全春霞

金融与经济 2016年10期

■朱文蔚，全春霞

■朱文蔚，全春霞

地方政府债务风险已成为当前我国经济发展面临的一个重大问题。本文主要从举债权限、规模控制、风险预警三方面对美国、日本、德国、法国和英国等国家有关地方政府债务监管的实践经验进行了梳理与总结，并认为国外地方政府债务监管实践给我国的主要借鉴在于:地方政府债务监管是一个系统工程，当前我国应下放举债权限，改变举债方式，严控地方政府举债规模，构建债务风险预警体系，建立与完善债务信息披露制度。

地方政府债务；国际实践；债务监管；风险预警

朱文蔚（1977-），湖南郴州人，湖南科技学院经济与管理学院，副教授，经济学博士，研究方向为政府债务；全春霞（1982-），湖南双牌人，湖南科技学院外国语学院教师。（湖南永州425199）

近几年我国各级政府债务规模的快速膨胀，引起了中央与地方政府的高度关注。政府性债务风险已成为当前我国经济发展面临的一个重大问题，以致于中共十八届三中全会提出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2014年8月31日通过的《预算法》修正案，再次强调要控制地方债务风险，要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。2015年12月22日，财政部副部长张少春向全国人大常委会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》提到，至2015年末，地方政府的债务率为86%。而全国人大常委会委员姚胜粗略计算，2015年底我国的政府债务规模大概已经达到36万多亿左右，估计占到GDP的60%左右，约是2015年全国财政预算收入的1.78倍。地方政府债中，负有偿还责任的是16万亿，是2015年地方本级财政预算收入数的1.23倍，如果加上或有债务，则达到1.84倍。全国人大常委会副委员长陈竺也提到，当前我国100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。由此可见，当前我国地方政府性债务面临的风险不容小觑。

在地方政府债务规模不断膨胀的背景下，通过总结国外地方政府债务监管实践经验，对于监管及防范我国地方政府债务风险必然具有很强的借鉴价值。下面我们主要从举债权限、规模控制、风险预警三方面对美国、日本、德国、法国和英国等国家有关地方政府债务监管的实践经验进行梳理与总结，探索其对我国地方政府债务监管的经验借鉴与启示。

一、美国地方政府债务监管实践

美国地方政府首次举债是发生在1817年，当时纽约州为了开凿伊利运河首次通过发行地方政府债券来筹措资金。因为这件事的成功，引起了其他地方政府的效法，也导致了美国地方政府债务规模快速膨胀。对于地方政府的债务管理，美国采取的是联邦政府、州政府和地方政府的“三级管理模式”。

在举债权限方面，州政府和地方政府都拥有发行债券的权利，联邦政府不为其债务提供担保，也不直接干预，但并不表示地方政府就可以随意发债。地方政府的举债权是通过地方立法（主要是州法律）加以限制的，且很多地方政府举债还需经过全民听证、议会或镇民代表大会批准，或进行全民公决。也就是说地方政府举债民众有很大的监督权。

在规模控制方面，美国对地方政府举债规模的控制主要采取衡量债务负担比率的指标（如人均债务、债务占个人收入总额的百分比、债务占州生产总值的百分比、债务占总收入百分比、债务本息占总收入百分比等）来限制地方政府举债。有些地方政府使用其中一个指标，有些地方政府使用多个指标，通过指标上限来限制地方政府举债规模。同时，美国联邦政府专门设立了两个监管地方债券的机构，即美国证券交易委员会市场监管部的市政债券办公室和美国市政债券规则委员会。市政债券办公室的权利是根据反欺诈条款进行事后监管，并要求债券的参与人履行信息披露义务；而市政债券规则委员会主要职能是负责制定债券公平交易的规则，防止交易过程中的欺诈及操纵事件的发生。另外美国很注重利用市场（尤其是信用评级机构）对地方政府举债进行监督。

在风险预警方面，美国地方政府举债已有有很长的一段时间，已建立了比较完备的政府债务监控体系。其中以俄亥俄州的“地方财政监控计划”最具代表性，该计划在1979年获得议会通过。为了该计划的能最终执行，该州政府使用法律的手段于1985年修订了《地方政府紧急状态法》，详细列出了风险预警监控体系和危机化解机制。州审计局也制定了一系列的数据指标监控政府的财政状况，由审计局监控地方政府的财政状况，如果接近紧急状况标准或者超过该标准就会进入“预警名单”或“危机名单”。

此外，为了保护投资人的利益，也为了对政府的债务状况进行监督。美国制定了专门的法律法规，通过法律对政府举债进行约束。在《政府会计、审计和财务报告》中有明确的规定：“地方政府要遵循政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务。”同时，政府还出台了新的债券市场交易披露制度，制度要求债务信息的披露具有及时性、准确性和全面性的特征。而且公众可以通过互联网络直接在网上查询政府债务状况的具体信息。

二、日本地方政府债务监管实践

日本作为一个地方自治的国家，它的财政管理体制的主体也是三个层次：中央、都道府县和市町村三级。日本的地方政府债务最早出现在明治初年，1879年日本政府明确规定地方政府举借债务必须通过议会决定，这是日本对地方政府举借债务进行约束的的里程碑。上世纪90年代前，日本地方政府债务规模比较小，但90年代后由于国内经济的长期衰退，地方政府债务规模快速发展。自1992年的79兆日元上升到2010年的200兆日元，增长了2.5倍。日本地方政府债务主要包括地方债券、交付税特别会计借款和发行公营企业债三种形式，其中地方债券是主要形式，2010年地方债券总额占地方政府债务总额的比高达67.5%。

在举债权限方面，根据日本《地方自治法》、《地方财政法》等法律的规定，日本地方自治体、特别地区、地方公共团体联合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体均有举债权。2006年前，日本实行的是严格的审批制，地方政府举债，必须中央政府批准，举债的基本程序是：各地方政府首先要向总务省申报，提供举债资金来源、发债额度等信息，然后总务省将各地举债信息会商财务省，再统一下达各地区的发债额度①我国当前地方政府自行发债试点做法与日本审批制相似，发债规模需要国务院的审批。试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。。不过2006年以后，日本逐渐实现了由审批制向协商制的转变，这一转变使得地方政府举债有了更多的选择权。不过对于获准发债的地方政府也要满足一定的条件，要考虑其过去的负债情况和财政状况等。

在债务规模控制方面，日本政府主要从两方面着手：一是对地方政府债务发行实行计划管理。为了准确掌握地方政府的债务规模，有效地避免地方政府债务规模过大和防范地方政府盲目举债，地方政府发行债券需自治大臣审议批准才能实施。并且自第二次世界大战之后，日本中央政府每年都要编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额，并以此作为地方债务运用的基本依据。二是根据地方政府债务依存度和财政赤字率等指标限制地方政府的举债。如债务依存度超过30%的地方政府不得发行一般事业债券，债务依存度在超过20%的地方政府不得发行基础建设债券，财政赤字率超过15%的都道府、超过20%的市町村限制发债。

在风险预警方面，日本中央政府要求地方政府必须披露四项财政指标，即实际赤字率（赤字额/标准财政收入）、综合实际赤字率（赤字额/政府综合财政收入）、实际偿债率（用于偿还债务的一半财政收入/标准财政收入）和未来债务负担率（债务余额/标准财政收入）。然后根据这四大财政指标构建了日本地方政府的风险预警体系。整个预警体系分为早期预警①早期预警指标：（1）实际赤字率。都、道、府、县的临界值为3.75%，市、町、村根据财政收入规模不同，临界值从11.25%～15%不等；（2）综合实际赤字率。都、道、府、县政府的临界值为8.75%，市、町、村根据财政收入规模不同，临界值从16.25%～20%不等；（3）实际偿债率。都、道、府、县和市、町、村的临界值均为25%；（4）未来债务负担率。都、道、府、县和指定城市的临界值为400%，市、町、村的临界值为350%。和财政重建两大部分。一旦某地方政府某一数据突破了早期预警的四大财政指标的临界值，就需要在中央政府的严格监管下制定财政重组计划。财政重建要求地方政府必须采取各种措施增加收入，降低支出，以改善其财政状况。

三、德国地方政府债务监管实践

德国是一个典型的三级政府结构的联邦制国家，其联邦政府相当于我国的中央政府，地方政府包括州政府和地区政府。从德国各级政府负债比重来看，联邦政府债务占比最大，州政府次之，地区政府债务占比相对较低。截至2012年，德国三级政府债务总额达到了2.147万亿欧元，其中联邦政府债务约为1.34万亿欧元，占全国政府债务比重62.41%，各州政府债务所占比重为31.07%，地区政府债务所占比重为6.52%，呈现出政府层级越高负债越高的特点。

在举债权限方面，根据德国的法律和财政体制，地方政府有一定额度的举债权限。地方政府举债的主要形式是发行债券，原则上只能发行筹集投资性经费的地方债，但经济不景气时也可以破例发行赤字债。地方政府发债还需列入年度预算，且以地方政府的税收收入还本付息。地方政府除了发债融资外，也可以通过各类银行，如戴普发银行（DEPFA）、储蓄银行及其州清算银行贷款。地区政府举债额度由州政府确定，但是控制地区政府举债规模的法律规定在各州各有不同，地区政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这些规定提高了地方预算的透明度，上级政府也能清楚下级政府的财政状况，从而有利于上级政府对地方财政实施早期预警。在一些极端情况下，如果某地区政府出现财政困难时，该地区的预算申请会被财政部拒绝批准，该地区若要举债需将预算修改后重新提交。为了避免地区政府破产，当地区政府面临财政困难时，州政府有义务帮助地区政府弥补债务缺口。

在债务规模控制方面，德国构建了被称之为“债务刹车”的运行机制，也就是说直接在宪法中规定了国家负债的最高限额。《德意志联邦共和国基本法》第115条对政府举债进行了明确规定：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出，扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法”。2009年7月，又增补了如下规定：自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，德国结构性赤字不能超过其名义GDP的0.35%。并且，各联邦州自2020年开始，不能新增任何债务。在德国，市政府预算部门与市政会议（市长）是相互独立的。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，且未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算年度结束后4个月内，地方市政会议（市长）必须完成年度财务报告，并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室监察所有预算数据，并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权查看任一年度任一预算项目详细情况。

在债务风险预警方面，德国各地方政府并没有构建具体的预警指标体系，只是在德国宪法层面上通过财政赤字率和负债率上限限定政府的举债。且在不同经济形式下，指标上限也有变化。由德国发起并于1997年欧元区国家共同制定的《稳定与增长公约》规定，欧元区各国的年财政赤字率不得连续3年超过3%，负债率不得超过60%，否则将面临欧盟相当于其GDP的0.5%的罚款②但德国并没有严格遵守这一规定，其财政赤字率本世纪初连续3年超过了3%。。2009年，德国宪法关于政府举债限额又修订为“自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，财政赤字率不能超过0.35%”。

四、法国的地方政府债务监管实践

法国是中央集权的单一制国家，实行中央、大区、省和市镇四级政府管理体制，这种集权式的财政体制有利于中央政府对地方政府的严格把控，但中央与地方以及地方各级政府之间事权与财权非常明晰，三级财政之间不存在隶属关系，这种制度安排使得防范地方政府债务风险有了很好的体制保障。

在举债权限方面，地方政府举债有较大的自主权。1982年法国进行了政治体制改革，在改革以前，法国地方政府融资的主要渠道是银行借款，而且一般情况下是中长期借款，期限约为10～15年，并且要以市镇政府财产作为质押，只有在中央政府特许的情况下，地方政府才允许发行政府债券。1982年改革以后，地方政府举债自主权进一步扩大，省级政府不需中央政府批准可自主决定发行地方政府债券。不过，发行地方债券，通常要以地方政府财政作担保，利率水平介于国债利率与企业债券利率之间。

在债务规模控制方面，虽然地方政府举债有很大的自主权，中央政府原则上不干预地方政府对外举债，但政府债务必须完全纳入公共预算管理，地方政府负债的形成、偿还和变更等事项必须遵守预算编制程序与原则，并向中央政府反映和报告。也就是说地方政府债务规模的控制主要是通过公共预算加以控制的。并且，为了履行对欧盟承担的义务，政府债务总额占GDP比重不能超过60%，财政赤字率不能超过3%，这也是地方政府债务规模不能违背的财政规则。同时，地方政府的举债收到诸多机构的监控，议会、审计法院、财政部以及财政部派驻各省、市镇的财政监督机构对地方举债进行直接监控，银行金融机构对其进行间接监控。

在风险预警方面，法国虽然没有构建完整的债务风险预警体系，但构建了立法监督、行政监督、司法监督和银行间接监控的四维监控机制，首先，如前所述，政府举债要纳入预算管理，议会通过对财政预算草案的审查批准对地方政府举债进行法律性和事前性的监控。其次，法国财政部国库司于2001年8月成立了债务管理中心，专门负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理，同时法国财政部派驻各地的财政监督机关对各级地方政府的财政运行状况和负债情况进行监督。再次，法国的审计法院既是检查政府资金使用情况的最高司法机关，又是对政府进行事后财政监督的机关。审计法院对行政事业单位的会计账目每年审查一次，对国有企业两年审查一次，对审查中发现的问题，可以要求相关人员赔偿损失，甚至采取刑事强制措施如逮捕等。这使得各级地方政府在对外举债决策时会非常谨慎。最后，法国各级地方政府对外举债通常都由银行代理，并在银行设立了专门的资金账户，银行能够随时掌握地方政府的财政运行情况和对外负债情况，一旦地方财政出现风险，银行就会向地方政府提出警告。

此外，法国还建立了较完善的债务违约的应急机制。一旦出现地方政府债务违约，即对外负债或发行地方债券不能按期偿还、地方政府财政周转出现问题时，则由法国总统代表各省省长直接执政，原有的地方政府或地方议会宣告解散，其负债由中央政府先代为偿还，待新的地方议会和政府经选举成立后，通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。

五、英国的地方政府债务监管

英国是一个中央集权程度很高的三级政府的单一制国家，地方政府主要包括苏格兰、威尔士、英格兰和北爱尔兰4个地区及其下辖郡、区。20世纪70年代以前，英国的城市基础设施主要采取政府投资运营的模式，政府的财政负担很重，导致城市基础设施建设资金严重短缺。自撒切尔夫人上台后，由其领导下的英国政府开始推行以市场化为基本导向的城市基础设施投融资体制改革。总体来看，英国地方政府举债规模不大。2012年英国地方政府净借款为845亿英镑，不到英国公共部门净借款的10%。截至2012年3月31日，英格兰地区地方政府的债务余额为673亿英镑，其中超过99%为长期款项，短期借款不到1%。

从举债权限来看，2004年之前，没有中央政府的批准，地方政府无权征收地方税，也无权进行举债，且中央批准后的地方政府举债资金不能用于经常性支出，且设有上限。自2003年4月1日起，英国《地方政府法案2003》取消了原先的信贷批准制度，地方政府用于资本支出的信贷和借款融资改为通过新的“审慎资本融资系统”进行，地方政府在其自身收入来源能够审慎负担的范围之内，可以无需中央政府批准进行借款，从而为地方政府举债融资突破了法律上的约束。

从规模控制方面来看，历史上英国地方政府举债非常谨慎，且规模较小。上世纪90年代英国地方政府每年净借款基本为零。本世纪以来，英国地方政府仅在严重经济危机阶段小幅举债。为了保障良好的财政秩序和保证公共部门债务维持在较低且可持续的水平之上，英国中央政府正致力于使地方政府债务余额占GDP的比重控制在4%以内。2012年英格兰地方政府总负债为673亿英镑，也仅占其当年收入的41%，而我国很多地方政府债务率都在100%以上。

在风险预警方面，英国也没有专门构建地方政府债务风险预警体系，但是构建了地方政府债务融资的谨慎性监管框架。包括谨慎性准则、谨慎性指标以及执行谨慎性制度。在谨慎性准则中规定，地方政府的资本性支出计划不得超过地方政府承债能力。而评价承债能力的谨慎性指标主要包括资本融资计划（内容包括融资和借款的渠道、借款占总体融资额的比例等）、资本融资计划的债务规模和债务到期情况、对现有债务的还本付息承诺、可获得的收入来源、其他长期负债与投资等。当地方政府违法或其借款计划超出承债能力时，中央政府将对地方政府采取谨慎性约束制度。包括提前提取偿债准备金、出售地方政府资产、接管地方政府等措施。

六、国外地方政府债务监管实践对我国的经验借鉴与启示

纵观上述国家地方政府债务监管实践，虽然各国的经济发展、历史背景各不相同，但是这些国家在地方政府债务监管方面的一些做法仍值得我国效法或借鉴。

（一）下放举债权限，改变举债方式。下放举债权限主要是指地方政府发行债券的自主权应逐步放开，并应成为地方政府融资的主要形式。文中所涉及的国家其地方政府基本都有发债权利，只不过这种权利是在上级主管部门或同级监管部门的监控之下才能行使。虽然我国当前已为地方政府发行地方债券开闸，但面却很窄。2014年5月21日，国务院出台文件批准了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等地试点，地方政府债券自发自还，也就是说当前我国还有绝大部分省市还不能自行发债，更甭说一般的市级和县级政府。因此，我国当前应该进一步深化改革，完善我国现有财政体制，在严格划分中央与地方政府财权和事权的基础上，逐步放开地方政府对外负债和发行地方债券，甚至可以尝试市、县级政府自行发债。此外，国外地方政府的举债方式尽管也存在银行借贷及租赁融资等形式，但主要是以发行市政债券为主，而我国地方政府的举债方式却主要是银行借贷为主①根据审计署的债务审计报告，2010年底，银行贷款占我国地方政府债务总额的比重高达79.01%，截至2013年6月，该比重虽然已下降，但仍高达56.56%。。发债融资有利于市场监督，而银行借贷很难对地方政府的借贷行为进行约束。因此当前我国应加快地方政府发债试点面的推广，应逐步取代银行借贷方式，使地方政府债务更透明，更有利于公众的监督。

（二）多举并措严控地方政府举债规模。首先，必须从源头上加强对地方政府举债的监管，构建相对完整的法律体系。从上述国家债务的监管中可以看出，它们在债务监管方面的法律法规都比较完善，大都是通过立法的手段对地方债务进行监管。只是有些国家是通过中央或联邦政府立法，有些国家是地方政府立法。我国对地方政府债务监管的相关法律主要体现在《预算法》相关条款中，之前《预算法》限制地方政府发债，不过随着《预算法》的修订，地方政府发债已有了法律的保障。其次，我国应当结合自身情况设置一个合理的规模控制比例或债务上限，以维持各级政府处于可承受的负债水平和具备一定的偿还能力。文中所述国家对地方政府债务举债规模都有一定的限制，如华盛顿特区的偿债率要求控制在6%～15%，日本财政赤字率超过一定限度（都道府县超过15%；市町村超过20%）是限制发债的，英国也致力于将地方政府债务余额占GDP的比重控制在4%以内。因此我国也应尽快建立规模控制机制，并努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。

（三）构建完善的债务风险预警体系。我国《预算法》修正案明确要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制，各省市也先后出台了一些地方政府债务监管的相关文件，其中也提及到地方政府债务预警①如2013年1月31日湖南省人民政府出台了《湖南省人民政府关于加强政府性债务管理的意见》，该《意见》特别提出了“建立政府性债务预警机制，省级财政部门综合运用债务率、偿债率等指标建立政府性债务预警机制，定期评定和发布各市州、县市区政府性债务的风险状况。广州市在2011年7月公布了《广州市政府性债务管理办法》，该办法也规定了广州市政府举债的两条“红线”：一是债务率不能超100%；二是偿债率不能超20%。。不过梳理这些地方政府债务监管措施及相关规定，我们发现各地方政府现有的债务预警机制与国外的相比较，还是显得极不成熟。一个完整的风险预警体系，应该报告预警目标、方法、一系列评估指标、危机处理等内容。而在我国地方政府债务监管文件中，我们发现框架性东西多，预警指标单一，可操作性不强。这不能实现对地方政府债务风险的有效防范。因此我国可以借鉴国外的有效经验，例如：美国俄亥俄州在风险预警方面出台的“地方财政监控计划”，建立多重预警机制。我国各地方政府也应该从多个维度构建比较完整的指标体系，通过不同层级多个部门的共同监控，才能防范地方政府债务风险的爆发。或者借鉴欧洲德、法、英的做法，构建多部门多层级的监管机制。

（四）建立与完善债务信息披露制度。有了可靠的债务信息，中央政府才能评估与判断地方政府的债务规模是否过大，从而有的放矢，果断应对。目前，我国地方政府债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府债务情况难以实时掌握，举债方和监管方信息极不对称，这不利于国家的宏观管理。当前各地方政府对债务信息的披露很少。以湖南为例，湖南省政府所公布的债务数据仅仅只是在政府年度审计报告中有所涉及，所提供的数据指标中也没有涉及政府逾期未偿债务等较为敏感的数据信息，在统计网站和其他的数据系统中也基本找不到有关的信息，其他省市也差不多，很难查询到政府债务的相关信息。由此可见，我国各地方政府的债务信息是很不透明的。但是在美国，对债务信息的披露有一套体系，公众可以通过互连网在地方债务系统中了解当地政府的债务状况，这样不仅有利于公众了解地方政府的债务情况，还能有效的监督政府举债行为。

总之，地方政府债务监管是一个系统工程。从国外对于地方政府债务的监管实践我们可以看出，地方政府债务监管既有来自上下级的纵向监管，也有来自同级的横向监控。因此，当前我国各地方政府举债不仅要以《预算法》为准绳，还应该充分发挥同级人大、各审计部门、财政部门以及参与地方政府债务借贷的金融机构等在债务监管过程中的作用，共同发力，才能真正有效地防范与化解当前我国的地方政府债务风险。

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