论政府职能转变中的角色定位

杨晓华/上海工程技术大学

论政府职能转变中的角色定位

杨晓华/上海工程技术大学

推进政府职能转变，需要将政府与市场、社会之间的职能重新调整、配置和组合。形象地说，政府的基本职能是当好“掌舵者”和“监管者”，其他职能大都应“外移”给市场、社会。关键在于政府应在职能转变中做好角色定位。

政府；职能转变；角色

引言

政府职能转变不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行使职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革实现政府职能转变，提高公共治理能力，向服务型政府的转型，政府应做好角色塑造和定位，具体表现如下：

1.实行公共物品提供主体多元化

由政府独家提供公共物品和服务的传统模式已经不能满足公共事务和社会发展的需要。公共物品的供给模式是随着经济发展状况而逐步演变的。随着经济、社会发展水平不断提高，已经建立的市场经济体制和逐渐崛起的社会力量为公共物品供给体制奠定了基础。应逐步建构“政府－市场－社会”三位一体的公共物品多元化供给格局。

1.1 实现政府职能转变

政府是公共物品供给多元化改革的主导力量，如果政府没有改革的意愿和行动，多元化进程就难以推进，因此政府要主动推进职能转变，给自己进行明确的角色定位。公共物品多元化供给格局的目的就是要打破政府垄断公共物品供给的模式，改变政府角色的“错位”和“越位”状态，把政府的公共物品供给权力向市场和社会转移。如果没有政府职能的转变，这是不可能实现的。

1.2 多元主体参与

为解决日益增长的社会公共需求与政府有限的公共物品供给能力之间的矛盾，就要吸收政府以外的力量参与公共物品供给，使各种公共的和私人的机构都可以成为不同层次、不同领域公共物品供给主体。政府应该做到：营造有利于公共物品供给多元化改革的环境，如通过政策法规允许国内外各种资本参与公共物品供给项目；选择适于改革的领域，加大力度推进公共物品供给多元化改革。如在一些公共物品供给领域，在保留政府监管权力的前提下，尽可能全部放开，以民营化的方式运作；控制好市场与社会参与公共物品供给的进程。在经济相对发达地区，可加大公共物品供给多元化改革的速度和力度，而在经济、社会条件比较落后的地区，政府可以重点培育新的社会供给主体，以免公共物品供给的“真空”地带。

1.3 建立对话机制

引进多元主体，基于交换资源及相互协商的目的建立互动平台和对话机制。政府、市场和社会作为公共物品供给方，它们之间的关系不是竞争与对立的关系，而是在合理分工基础上的伙伴式合作关系。总之，多元化供给是我国公共物品供给制度改革的必然的格局。在加强宏观调控和监管的前提下，将竞争机制引入公共服务领域，在一定范围内允许和鼓励私营部门提供公共服务。如，在电信、电力、铁路运输等基础产业的一些环节就可以实行引入竞争机制的改革。实行公共物品提供主体多元化，形成有效的竞争机制，有利于提高公共物品供给的经济效率和社会效益 。

2.培育社会组织

随着社会经济生活的不断深入，政府难以独自承担纷繁复杂的社会事务，需要由社会组织来补位。近年来，社会组织在消除贫困、农村发展、文化教育、卫生保健、妇女儿童保护、扶持中小企业发展、赈济救灾、生态环境保护以及人道主义救援等方面的作用日益突出。培育和发展社会组织，拓展社会组织的服务管理功能，承接部分政府服务项目，满足社会成员的多元需求，增强社会组织的能力建设，不断推进社会组织管理体制的改革和发展创新。

2.1 加强分类引导

加快推进行业协会商会改革。培育一批按市场化运作、与国际接轨的行业协会。积极发展公益慈善类社会组织，在社区建设、安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域实施项目，提供服务。规范民办非企业单位发展。满足科教、文卫、福利、环保等民生需求。积极培育城乡基层社会组织，促其在新农村建设及城市社区管理，推进村民自治、村务管理中的积极作用。

2.2 加大政策扶持

通过完善政府投入机制，推进政府向社会组织购买公共服务工作，通过政府采购等方式，向符合条件的社会组织购买，提高社会组织在公共管理和服务中的参与度。通过制定相关配套政策，降低门槛、减少行政干预的具体措施，鼓励和支持社会组织发展的税收优惠政策、财政扶持政策、人才保障政策、金融服务政策。

2.3 强化监督管理

引导和培育社会组织健康发展，是政府职能转变的重要条件。依托登记管理机关、创新社会组织登记管理体制，对城乡基层社会组织，实行备案制和降低登记门槛相结合的管理方式。完善监管机制。建立社会组织信息批露、重大事项报告和公众投诉制度，接受社会监督。建立各部门密切配合、协同动作的监管机制，对非法社会组织和社会组织违法违规行为坚决依法予以查处，提高执法监察能力。

3.提高社区自治能力

社会转型期，社区发挥着维护社会稳定的“安全阀”、化解社会压力的“减震器”、推动经济社会事业发展的“助推器”的作用。为使社区顺利承接政府外移的部分职能，需要进一步提高社区自治能力。政府应把一些社会管理与服务职能交给相应的社区组织去行使，政府应发挥好宏观协调和监控作用，制定政策法规，规范社区行为，引导社区发展方向，协调社区之间、社区与社会之间的利益关系，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接。明确政府行政管理职能和社区群众自治功能的分工与合作，大力培育发展适合群众需要的社会组织，增强社区服务功能。大力培育社区民间服务组织，推进社区服务的社会化、网络化和市场化进程，培育居民的自治意识和参与积极性，增强居民的归属感和责任感。引导和扶持社会力量参与社区服务建设。加强社区人才队伍建设，建立严格、规范选拔任用机制，对社区专职人员，在区、街招考机关和事业单位人员时，优先录用，加大对社区专职人员的培训力度，建立系统化、经常化的社区人员培训制度，提高社区人员的职业化、专业化水平。

4.在公共治理中，实现政府、市场、社会职能的相互补充

政府在公共治理中居于主导地位，没有政府对整个公共治理的主导权，就难以保证公共治理的合理和有序运行，实现政府职能转变的外部条件是培育社会自身的力量，只有社会组织以及社区自治等社会力量充分发展起来，政府职能转变才能成功。

治理理论的主要创始人罗西瑙认为：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。” 1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”以至于一切管理领域中的机制创新都可能被视为治理。由此出发，实践中“治理”也被赋予了各种任务，包括社区自治、地方治理、国家治理乃至全球治理等等。然而，其核心内容仍是国家、社会以及人民的共同治理，即多中心治理。

5.结语

加快政府职能的转变，核心是政府按照发展社会主义市场经济的要求，将不应属于自己的职能移交给市场、社会，防止政府越位，同时又要行使好自己的职能，避免政府缺位。在向现代服务型政府转型中，政府要加快职能转变和角色定位，通过实行公共物品提供主体多元化、培育社会组织、提高社区自治能力、做到在公共治理中，政府、市场、社会的职能是相互补充。

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