小微金融监管探析

付五平

(怀化学院经济学院，湖南　怀化　418000)



金融观察

小微金融监管探析

付五平

(怀化学院经济学院，湖南怀化418000)

小微金融在我国处于发展阶段，国家不断出台政策扶持小微企业，给小微金融的发展提供了空间。小微金融发展迅速，但对小微金融的监管远远落后于小微金融的发展。目前我国小微金融监管对象多样化，而调整小微金融的法律法规缺位，导致对小微金融的监管不力。本文从小微金融的监管现状出发，对小微金融监管存在的问题进行了分析，并提出了可行性建议。

小微金融；监管；监管创新

一、引言

小微金融(microfinance)是指为贫困、低收入人群及微型企业提供的可持续金融服务，包括小微信贷、存款、汇款和微型保险等。[1]我国小微金融机构数量多，包括农村信用社、国有商业银行分支机构、邮政储蓄银行分支机构、股份制商业银行分支机构及未获银监会《经营金融业务许可证》、但也从事部分金融业务的金融机构，如小额贷款公司等。小微金融产生于20世纪90年代，当时主要是政府主导的以扶贫为目的的小额信贷项目。此后，随着国家政策的扶持，小微金融迅速发展。2006年以后，我国农村金融新政实施，促进了小微金融快速发展，特别是2013年以来，国务院、银监会不断出台小微金融工作指导意见，进一步加大对小微企业金融服务的政策支持力度。小微金融为“三农”经济发展注入资金活力，为中、小微企业提供新的融资渠道，对农村经济发展作出了重大贡献。党中央、国务院高度重视地方金融改革，为小微金融发展带来了新的机遇，同时小微金融还处于初期发展阶段，监管机制不完善，引发了一系列问题。

二、小微金融监管现状

(一)监管对象多元化

我国小微金融的服务对象主要是穷人及经济上处于弱势地位的经济组织，如小微企业、“三农”经济实体、个体工商户等，不同的服务对象形成了不同层次的小微金融服务提供者。基于此，小微金融监管的对象既包括从事小微金融业务的大中型金融机构，如农业银行、农村信用社、农村商业银行，还包括村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构。[1]小微金融监管对象的多元化，与之相对应，对小微金融的监管措施也应多样化，但在实践中，有些地方监管者无视监管对象的差异，采用统一的监管方式，甚至直接参照国有商业银行的监管模式，没有体现个体差异，必然产生一系列问题。

(二)地方政府监管权责不对称

地方政府的金融监管职能并没有法律明文规定，而是通过一些部门规章、管理办法或是文件授权。地方政府金融监管职能处于不同的部门，省联社负责监管农信社，金融办监管小贷公司、股权投资基金和私募证券基金，商务部门承担典当行的管理职能，财政部门承担融资性担保公司的管理职能，国有资产管理部门承担地方性金融机构以及产权(股权)交易所的管理职能，工商、税务等部门分别在其业务范围内实行一定的监管。[1]各部门在行使金融监管职能时沟通不够，缺乏必要的专业知识，监管手段不科学，一般根据自己的理解来行使职权，导致有的部门越权监管，有的部门不敢贸然监管，怕出问题，使地方政府金融监管部门没有在其权限范围内较好地行使职权，出现监管权责不对称的现象。

(三)监管机构过于重视安全，监管效率不高

我国金融监管体制主要以“一行三会”为主导，实行垂直管理。在这种金融监管模式下，各级监管主体首先考虑的是安全问题，即在自己的监管范围内不出问题，因此往往采取较传统、保守的监管措施，从而制约了小微金融的创新性，导致监管效率不高，没有体现金融监管的初衷，即通过监管促进小微金融的健康发展。目前我国的考核机制侧重于安全事故考核，在金融监管领域，监管效率也没有被纳入考核机制，这也是监管机构重安全轻效率的一个重要原因。

三、小微金融监管存在的问题及原因分析

(一)缺乏专门针对小微金融监管的法律体系

在我国，经营不同金融业务的金融机构，适用不同的法律。一般商业银行、村镇银行适用《商业银行法》、《公司法》、《银行业监督管理法》等法律及相关行政规章，但一般小额信贷公司、典当公司等不属银行业金融机构，不适用《商业银行法》。我国目前还没有出台专门调整民间小额信贷的法律，主要参照《小额贷款公司管理暂行办法》等规范性文件，但这些规范性文件法律层级不高，在实践中容易引发各类矛盾，不利于小额信贷公司的发展。各地省级金融办也根据中央文件相继出台了一些地方性文件，用于调整这类法律缺位的小微金融机构，但这些地方性文件也因法律层级不高，实用性不强。

(二)缺乏中央与地方监管的过渡平台

受惠于国家政策，小微金融机构如雨后春笋般发展迅速，与此相对应的配套监管机制却跟不上其发展速度。中国金融机构目前的监管体制是以“一行三会”监管为主，地方政府金融管理机构为辅，中央一般只监管全国性金融机构，对地方小微金融机构监管只在宏观上出台指导性工作意见，由各省级金融办负责出台实施细则，具体由各省、市、县政府及金融办执行。各省级金融办制定实施细则的依据是中央的指导性工作意见，没有很好地考虑地方金融经济发展的具体情况，下级机构在具体的执行工作中，遇到难以执行的情况时，只能参照中央的指导性意见，而这些意见只是原则性规定，难以解决具体问题。中央监管和地方监管之间的过渡平台缺位，给地方的实际金融监管工作带来了障碍。

(三)小微金融中介机构服务不规范

小微企业要提升融资能力，除了国家政策的扶持，还需要依靠民间金融市场的力量，这就助推了小微金融中介机构的发展。金融中介机构是连接企业与投资者的桥梁，数量众多的小额贷款公司和融资性担保机构的出现，满足了小微企业的融资需求，弥补了国有商业银行对小微企业的资金支持不足，为其发展提供了资金保障。但目前小微金融中介机构在提供金融服务时存在诸多不规范行为。首先，对小微金融中介机构的市场准入条件缺乏具体的标准，其登记管理机构由各地工商局负责。有的小微金融中介机构在注册登记时比照一般中介机构的标准，使小微金融中介机构在自身工作人员组成、内部制度等方面不规范。其次，小微金融中介机构的信息披露制度不完善，可能误导投资者。现行《银行业监督管理法》明确规定了银行业金融机构及其高管人员的信息披露义务，但对其行为信息却没有规定披露义务。再次，小微金融中介机构由专业的工作人员组成，对金融市场的各种信息了解较全面，而一般投资者在信息方面处于弱势地位，信息不对称加大了投资者的投资风险。最后，有些小微金融中介机构处于利益的驱动，向投资者提供虚假信息，甚至进行内幕交易，损害金融消费者利益。

(四)差异化监管措施的缺位制约了小微金融的发展

根据《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》(国办发[2013]87号)和《中国银监会关于2014年小微企业金融服务工作的指导意见》(银监发[2014]7号)等文件精神，对小微金融的业务准入、监管评级等方面实行差异化监管，但在实践中，各地对小微金融监管仍按照一般金融机构监管方式，没有体现出差异化监管。首先是机构市场准入标准没有体现出差异化，没有将银行支持小微企业发展情况与其机构市场准入挂钩。其次，没有实施非现场监管标准差异化，对于金融支持小微企业良好的金融机构，对小微企业贷款没有适用相关优惠政策。最后，风险监管标准没有体现出差异化，对小微企业不良贷款率容忍度和其他大中型企业不良贷款率容忍度实行同样的标准，没有单独考核，这对小微企业来说是不公平的。小微金融由于其规模小，与传统的国有商业银行经营理念不同，经营方式灵活多样，容易发展创新，差异化监管措施的缺位，严重制约了小微金融的发展。

四、小微金融监管创新的建议

(一)完善立法

小微金融与传统的商业银行在市场准入、业务运行及退出等诸方面存在较大区别，应对小微金融进行专项立法。针对不同类型的小微金融，可分别制定不同的法律，如对农村小微金融可制定《农村小微金融法》，前部分规定农村小微金融的市场准入、业务规则等，后部分规定农村小微金融的监管。针对目前小额贷款公司法律法规不健全的情况，可出台专项的《小额信贷管理法》，对小额贷款公司的市场准入、业务运行、监管主体等方面作出较详细的规定，为小额信贷监管提供法律依据。针对目前小微金融监管方面存在的普遍性问题，可制定《小微金融监管法》，结合其他单行法实施，对小微金融实施有效监管。

(二)设立中央与地方监管的过渡平台，有效解决地方监管问题

鉴于中央和地方监管过渡平台的缺失，可由中央指派专人到各省组成中央驻地方金融指导工作小组，负责传达中央精神及对相应文件的解释，指导地方金融工作。针对地方政府部门权责不对称的情况，可由省级金融监管机构制定本地区的总体监管原则及规定监管范围，市级监管机构根据本市具体情况制定现场监管与非现场监管实施方案，县级监管机构承担常规监管和风险处置工作。县级监管机构监管过程中一旦发现解决不了的问题或发生临时重大事故，可逐级上报，如省级监管机构解决不了再向本省的中央驻地方金融工作指导小组汇报，由其来解决，化解地方小微金融监管过程中的难题。

(三)加强对小微金融中介机构的监管

首先应规范小微金融中介机构的市场准入条件，不能比照一般中介机构的准入条件，至少要求其工作人员熟悉金融法律法规、具有相关的金融专业知识；其次，完善小微金融中介机构的信息披露制度，不仅要求披露机构本身的信息，还要对历次交易的有关信息也要进行披露；再次，应加强对小微金融中介机构的监督管理，加大查处力度，对无证经营的机构坚决取缔，同时要加强对小微金融中介机构人员进行业务能力及职业道德培训，宣传金融政策法规，使其依法经营；最后，应积极推进法律、会计、资信评级、资产评估、融资担保等金融辅助产业建设，大力支持小微金融中介服务体系，同时整顿市场，优化环境，提升小微金融中介机构专业化水平，提高其社会公信力。[2]

(四)实施差异化监管，助推小微金融发展创新

受惠于国家金融政策，各地应积极实施差异化监管，如各地根据实际情况调整小微金融机构业务准入条件、适当提高不良贷款容忍度，允许发行小微企业贷款专项金融债券等[3]。这些差异化监管措施有利于小微企业融资，也推进了小微金融创新开发新的金融产品，如广东、深圳两地积极改革银行业，平安银行在小微金融领域率先开发新产品，一是开发“贷贷平安”商务卡，将小额信用循环贷款与借记卡功能及权益相结合，摒弃抵押物崇拜，主要根据市场前景、事业上下游、结算流水灯经营行为来判断企业的偿还能力，构建了一种全新的小企业金融商业模式；二是布局线上业务，建设小微互联网金融模式；民生银行也加快对移动互联、大数据分析等先进技术的快速应用。[4]实施差异化监管措施，既有利于规范小微金融自身的行为，也有利于其发展创新。

[1]李凌.论双层监管体制下小微金融监管制度创新[J].中南财经政法大学学报，2014(3)：93，95，96.

[2]李明珠，王兆峰.武陵山片区中小企业发展的金融支持研究[J].市场论坛，2015(1)：26.

[3]刘明彦.监管机构力推银行小微金融业务发展[J].银行家，2013(1)：14.

[4]周萃.监管引领 小微金融“新业态”迸发活力[N].金融时报，2015-02-14.

怀化学院武陵山片区金融经济研究所项目“武陵山片区小微企业金融监管研究”，本文受武陵山片区金融经济研究所资助。