湘西州国有林场改革与发展探讨

仝奇峰， 和红晓 ，杨 艳

(1.湖南省湘西州林业科学研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林业局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林业科学院，湖南 长沙 410004)

湘西州国有林场改革与发展探讨

仝奇峰1， 和红晓2，杨 艳3

(1.湖南省湘西州林业科学研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林业局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林业科学院，湖南 长沙 410004)

探讨了湘西州7个国有林场改革目前存在的问题，分析了国有林场的改革成效，结合湘西州实际，从更加注重生态功能的改善和生态效益的提高、更加注重公益性方向发展、更加注重森林资源培育、更加注重森林生态旅游和发展林下经济4个方面提出了湘西州国有林场未来的发展方向，为湘西州国有林场改革提供参考依据。

湘西州；国有林场；改革；发展方向

1 引言

湘西州共有7个国有林场，经营总面积28.43万亩，职工总数640人，50多年来，国有林场一直是湘西州生态脆弱地区的生态屏障和森林资源储备基地，在保护和改善全州生态环境、维护生态安全、涵养水源、保持土壤、净化大气、保护生物多样性以及增加碳汇等方面发挥了重要作用，为湘西州生态建设和经济发展作出了突出贡献。但长期以来，湘西州国有林场存在着定位不清、管理体制混乱、经营机制不活、支持政策不健全等问题。随着森林分类经营，以及湘西州委、州政府实施生态湘西、绿色湘西建设，国有林场80%以上的森林被划为生态公益林，林场的工作重心已由传统的造林、采伐，转变为森林培育、管护，维护生态安全，林场失去了主要资金来源，而当地财政也无力为其投入，国有林场生存和发展受到极大威胁。

2 改革前湘西州国有林场存在的问题

2.1 定位不科学，体制未理顺

湘西州7个国有林场中南华山和红山国有林场为全额拨款事业单位，曾家界、砂子坡为差额拨款事业单位，高望界、军亭界和杉木河为自收自支事业单位。虽然都是国有林场，但管理体制不统一，林场资金来源差异较大，导致国有林场发展参差不齐。此外，军亭界林场有1个代管村，3个村民小组，860余人，林场还要承担代管村建设责任。这种“企不企、事不事、工不工、农不农”的定位体制，与国有林场的性质和任务不相适应[1]。

2.2 政策边缘化，发展弱势化

国有林场是以保护和培育森林资源为主要任务，既不能与企业一样自主经营，又不能与其他社会公益事业单位一样得到公共财政的有效支持，地方财政基本没有对国有林场的事业经费和基础建设进行投入。林场处于农村又独立于乡村，成为政策孤岛，既没有被地方政府纳入当地社会经济发展规划，也没有享受农村税费改革、新农村建设等支农、惠农政策。而且，国有林场大多处于交通欠发达地区，吸引人才、留住人才的能力非常有限，使其发展越来越弱势化。

2.3 债务负担重，民生问题突出

湘西州国有林场有各类债务7045.8万元，各林场社会保险参保情况参差不齐，5个林场为事业单位养老保险，2个为企业单位养老保险。4个林场为城镇职工医疗保险，1个城镇居民医疗保险，1个为新型农村合作医疗保险，1个职工未参加医疗保险，还有3个林场职工没有失业保险、工伤保险等。虽然同为国有林场，但各林场养老保险以及医疗保险管理混乱，不统一，林场职工基本工作条件得不到保障。加上林场大多建于20世纪50、60年代，基础设施缺失、老化严重，职工生产生活条件十分艰苦，大部分林场场部和护林站所等基础设施建设落后，高望界的中界护林点、曾家界他砂分场还未通电，大多数职工的生活水平、生存状况远不及当地村民。

2.4 资金投入不足，经营管理粗放

长期以来，国家对国有林场资金投入十分有限，加上湘西州实施以生态建设为主的发展战略，2014年以来，7个国有林场已经全面禁伐，致使该州林场处于基础设施建设无资金、造林经营无经费、职工工资无来源的“三无”状态[1]。加上国有林场森林自养能力十分有限，个别林场还承担繁重的社会建设职能，保护和发展森林资源的主体任务难以完成。且大部分国有林场产业结构、经济结构都比较单一，没有多种经营项目，经营管理粗放，全州国有林场平均每公顷蓄积量仅为75 m3，是世界平均水平的57%。

3 湘西州国有林场改革成效

湘西州的改革试点工作在2013全面启动，计划用2年的时间，基本完成国有林场改革，做到森林资源不断增长，质量不断提升，生态功能不断增强，民生保障不断完善，综合效益不断提高，建立起国有森林资源统一管理的领导体制和管理体制，形成符合行业特点的社会主义市场经济条件的国有林场经营机制[2]。

3.1 彻底解决了国有林场定位和体制问题

截至目前，湘西州7个国有林场改革工作已经全面完成，将7个国有林场全部定性为公益一类事业单位，核定全额事业编制325个，富余人员全部安置到位，所需经费纳入同级财政预算，改革前后的基本情况详见表1。改革后，国有林场所有职工和富余人员养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险和工伤保险等社保保障全部到位，在职职工实行了住房公积金制度。同时，并将符合低保条件的林场职工家庭成员纳入居民最低生活保障范围，切实做到应报尽保，彻底解决了职工的后顾之忧。

表1 湘西州7个国有林场改革前后基本情况统计

3.2 成功转变了经营发展方式

改革后的国有林场创新了经营机制，所有岗位全部实行竞聘上岗，并建立绩效考核制度，各类人员工资与绩效考核挂钩。改革后，国有林场共核定岗位356个，其中管理人员岗位97个，占27.2%；专业技术岗位148个，占41.6%；工勤技能岗位111个，占31.2%。通过改革，明确了国有林场是建设绿色湘西，生态湘西的基石，国有林场落实了法人自主权，实现了国有林场由木材生产为主向生态建设为主转变和由采伐木材获取经济利益为主向保护培育资源、发挥生态功能和服务为主的转变[3]。

3.3 完善了支撑政策

定编后的富余人员，通过政府购买劳务、提前5年退休、解除劳动合同等多种途径安置，其工资待遇及社会保障享受与在编人员同等待遇，并由县财政保障到位。林场的道路、供水、供电、通讯等基础设施建设以及造林、森林防火、有害生物防治等投入，纳入各县市发展计划和新农村建设规划，交由当地政府统一规划，统一安排建设资金。林业重点工程建设项目优先安排在国有林场，扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等工程项目向国有林场倾斜，建立以国家投资为主体的多元投资体制，吸纳更多的社会资金，投资林场建设，加大对林场人工造林、封山育林、低效林改造、森林抚育、天然林保护、森林防火等基本建设的资金投入，促进国有林场持续、快速、健康发展。

4 湘西州国有林场未来发展的方向

4.1 更加注重生态功能的改善和生态效益的提高

近年来，大气污染越来越受到大家的普遍关注，生态文明建设也提升到了国家战略的高度。森林是陆地生态的主体，是国家、民族生存的资本和根基，关系生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家生态外交大局[3]。湘西州国有林场大都分布在大江大河的源头或上游，饮用水源地或水库周围等生态脆弱地区或生态重点地区，是湘西州生态安全的基本骨架和生态屏障，守住了全州生态安全的底线，因此，湘西州国有林场未来将更加注重生态功能的改善和生态效益的提高，是维护全州可持续发展，改善人民生态福祉的战略选择。

4.2 更加注重向公益性方向发展

湘西州国有林场森林资源是全州的重要的公共资源之一，是免费天然氧吧，改革后湘西州明确将国有林场主要功能定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，主要发挥其生态功能和为社会公众提供社会服务职能，使更多的人能走进森林、体验自然、放松心情、释放压力，这对于实现个人的内心和谐、人与自然的和谐，进而构建和谐社会，建设美丽湘西有着重要意义[1]。因为生态建设的需要，国有林场木材被禁伐，林场自身没有收益权，但是他产生的生态效益涵养了水源，净化了空气，这些都是全民共有共享的公共产品，无法进行市场交换[4]。所以，国有林场是一个奉献的行业，是公益性的事业，在建设生态文明，在全民的生态需求越来越突出的背景下，国有林场要想焕发生机和活力，必须把国有林场作为公益性事业来支持、来管理，才能够真正实现可持续发展。[5～8]

4.3 更加注重森林资源培育

森林资源是林业发挥多种功能的物质基础，培育森林资源是林业工作的核心任务，加强森林资源培育是应对气候变化的战略举措[9]。湘西州是生态脆弱的地区，维护生态安全的任务十分繁重，国有林场是国家木材战略储备的重要基地和资源培育的核心，培育的资源越多，给国家创造的财富越多，自身的管护责任也越大。目前，我国木材和其他林产品供需矛盾十分突出。“十二五”期末，我国木材需求达到5亿m3左右，供需缺口近2亿m3，其他林副产品供需缺口将达3000万t。在木材等林产品进口日益困难的情况下，全州必须立足州内的林地和物种资源优势，调整树种、林龄结构，大力发展优良乡土树种，多树种结合，乔、灌、草立体配置，积极营造混交林，增强森林生态功能，加快后续资源培育，实现森林资源的可持续经营，努力满足经济社会发展的巨大需求[10]。

4.4 更加注重森林生态旅游和发展林下经济

森林生态旅游是一种正在迅速发展的新兴的旅游形式，森林改善环境以及为公众提供休憩功能正在逐步被加强，森林旅游作为生态旅游的一种，在该州正逐步兴起，并呈现“井喷”的发展趋势。2015年底，湘西州的森林旅游人数达100万人次，旅游总收入达1亿元。改革后，国有林场要调整产业结构，在保护好森林资源的前提下，根据林场自身资源优势，积极发展名特优新经济林、花卉苗木、森林食品、森林药材、森林旅游及野生动物养殖等新兴产业。要大力进行林下综合开发，实行“林-药”、“林-菜”、“林-牧”立体经营，发展森林药材、森林蔬菜和林下养鸡、养猪、养牛等，培养新的经济增长点，促进国有林场可持续发展。

[1]褚利明.关于国有林场改革有关问题的思考[J].林业经济,2012(6):7～11.

[2]中共湖南省委，湖南省人民政府.湖南省国有林场改革实施方案[R].长沙：湖南省人民政府，2015.

[3]中共中央国务院.中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知[R].北京：中共中央国务院，2015.

[4]周 辉, 黄小林, 陈颜颜.林业资源管理与林业造林方法的应用分析[J].绿色科技，2015(12).

[5]马 琳.新形势下林业森林资源林政管理工作的几点思考[J].绿色科技，2015(11).

[6]王 刚.加强森林资源林政管理,实现森林资源可持续发展[J].四川水泥， 2016(8).

[7]常传海,王开宇,孟凡祥.对林业森林资源林政管理的分析思路构建和探索[J]. 中国林业产业，2016(9).

[8]王福余.天水市秦州区森林资源管理现状及对策[J].农业科技与信息，2016(23).

[9]李淑英.强化森林资源林政管理措施探析[J].中国林业经济，2016(4) .

[10]庄振东,贾 彬,刘 欣.浅析林政管理[J].农业科技与信息， 2016(14).

Study on Reform and Development of State-owned Forest Farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province

Tong Qifeng1，He Hongxiao2，Yang Yan3

((1.ForestryInstituteofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 2.ForestryBureauofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 3.HunanForestryAcademy，Changsha，Hunan410004，China)

By discussing problems of 7 state-owned forest farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province, the reform effects of state-owned forest farms were analyzed. Combining with practice, from the 4 aspects, i.e. to pay more attention to the improvement of the ecological function and the improvement of ecological benefit and pay more attention to develop in the direction of public welfare, pay more attention to cultivation, pay more attention to the forest eco-tourism and forest resources development forests economy, we put forward suggestions for the future direction of state-owned forest farms, hoping to provide referential basis for the reform of state-owned forest farms.

Autonomous Prefecture of Western Hunan Province；state-owned forest farms；reform；development direction

2016-09-21 作者简介：仝奇峰(1979—)，男，工程师，主要从事林业科学技术研究及其林业调查规划方面的工作。

F326.27

A

1674-9944(2016)19-0100-03