行政诉讼送达问题研究

提要：我国的行政诉讼法没有送达问题的专门规定，仅在最高人民法院的司法解释中作了简略的规定，在司法实践中存在诸多的困难和问题，行政诉讼的送达，可以参照民事、商事、涉外民事诉讼和仲裁的送达方式和制度，但最终还得我国的行政诉讼作以详细的规定，明确规定行政诉讼的送达问题对于完善我国的行政诉讼法十分必要。

关键词： 行政诉讼 送达

新行政诉讼法（根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修正，自2015年5月1日起施行）颁布执行已一年多，成绩显著，但是也存在着一定的问题，目前我国行政诉讼法中没有送达问题的规定，本文仅对行政诉讼的送达问题作些探讨。

一、行政诉讼中规定送达的必要性。

送达应当依照法定的程序和方法，否则不产生送达的法律后果。行政诉讼送达在司法实践中面临的困难和存在的问题，行政诉讼，送达与否，产生的法律效果不同。送达程序在整部行政诉讼法中可能是很小的部分，但是它却影响整个诉讼程序的进行。行政诉讼中的送达制度应该作为行政诉讼法的重要制度，加以明确规定。

然而，我国行政诉讼法的框架对送达未能引起重视，我国的行政诉讼法共十一章七十五条，没有就送达问题单独列明，就送达问题最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条规定："人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。"该司法解释效力低于法律。并不是行政诉讼送达的法律规定。我国的行政诉讼法、民事诉讼法都是全国人大通过的，而最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释是最高人民法院审判委员会通过的，显然级别要低得多。行政诉讼的送达问题，应该由全国人大及其常委会修订行政诉讼法明确规定。

而且本条规定存在三个问题，第一个问题就是"人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法……外"，因我国行政诉讼没有行政诉讼送达的规定，所以也就谈不上依照可言。第二个问题就是"可以参照……"中的"可以"，这是有一个弹性条款，可以参照也可以不参照，而行政诉讼的送达是一定要发生的程序。第三个问题就是行政诉讼和民事诉讼有很大的不同，送达制度参照民事诉讼的送达制度有精简法律但却有无法执行之嫌。我国的民事诉讼法第七章第二节是对送达问题的规定，民事诉讼的送达制度的条文第七十七条到第八十四条对送达由详细规定，第七十七条是对送达回证的规定，第七十八条是对直接送达的规定，第七十九条是对留置送达的规定，第八十条是对委托送达的规定，第八十四条是对公告送达的规定。这些规定对构建我国行政诉讼法对送达问题的规定有一定的参照意义。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四章是对民事诉讼送达问题的规定，该意见第八十一、第八十二条、第八十五条、第八十六条、第八十八条、第八十九、第九十条对构建我国行政诉讼法对送达问题的规定也有一定的参照意义。民事诉讼和行政诉讼有很大的不同，比如性质不同，前者是民事后者是行政；审判部门不同，前者是人民法院的民事审判庭，后者是人民法院的行政审判庭；审判方式不同，前者可以采取独任制，也可以采取合议制，后者只能采取合议制；民事诉讼可以调解，行政诉讼不可以调解……但民事诉讼和行政诉讼也有一定的联系，比如都可以采取直接送达的方式，都可以上诉，都可以申请回避，申请再审，申请诉讼保全……我国的民事诉讼法第七章第二节是对送达问题的规定，行政诉讼中的送达可以参照。

二、行政诉讼中送达的方式

（一）直接送达

直接送达是指送达人员将需送达的诉讼文书、法律文书直接交给受送达人或他的同住成年家属、代收人、诉讼代理人的送达方式。在行政诉讼中，受送达人是行政机关的，往往送达到办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或盖章即可。如果行政机关负责收件的人员拒收或阻挠，直接送达不能时，那就得采用其他送达方式。

（二）留置送达

留置送达，是指在向受送达人或有资格接受送达的人送交需送达的诉讼文书、法律文书时，受送达人或有资格接受送达的人拒绝签收，送达人依法将诉讼文书、法律文书留放在受送达人住所或办公场所的送达方式。留置送达适用的条件是受送达人或有资格接受送达的人拒绝签收需送达的诉讼文书或法律文书。在进行留置送达时，送达人应当邀请有关基层组织或受送达人所在单位的代表到场作为见证人，人民法院的送达人员应当向见证人说明情况，在送达回证上记明受送达人拒收的事由和送达的日期，由送达人、见证人在送达回证上签名或盖章。见证人不愿在送达回证上签名或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把诉讼文书、法律文书留在受送达人的住所或办公场所，即产生送达的法律后果。行政诉讼，行政机关是公法人，所以就不涉及住所的问题，住所仅适用于自然人。行政机关有办公场所，采取留置送达，就应当把法律文书、诉讼文书留置在办公场所。见证人一般比较难找，或见证人一般都拒绝签字，送达人员务必记明情况。在司法实践中，一般到行政机关送达最好有二人以上。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第82条规定，受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。在司法实践中，留置送达出现问题最多的就是送达人员没有邀请有关基层组织或受送达人所在单位的代表作为见证人到场证明，几名送达人员自己签名完成留置送达的行为。

（三）邮寄送达

邮寄送达，是指在直接送达确有困难的情况下，通过邮局以挂号信的方式将需送达的诉讼文书或法律文书邮寄给受送达人的送达方式。根据最高人民法院的有关司法解释，邮寄送达，应当附有送达回证。邮寄送达的前提是在直接送达确有困难。邮寄送达需通过邮局，以挂号信的方式，不能是平信，平信邮寄不是邮寄送达，EMS方式送达是邮寄送达。

（四）电话、传真、短信、电子邮件（E-mail）、即时聊天（如QQ、微信）送达

现代社会科技发展迅猛，人与人之间的交流方式多样化，所以就有电话、传真、短信、电子邮件（E-mail）、即时聊天（如QQ、微信）送达的必要性和可行性。电话、传真、短信、电子邮件（E-mail）、即时聊天送达顾名思义，就是指通过打电话、发传真、发短信、发电子邮件、QQ聊天、微信的方式送达。这种方式送达具有即时性、快捷性的特点。但是这种方式也有其缺陷，就是材料不好固定。采取电话、传真、短信、电子邮件（E-mail）、即时聊天（如QQ、微信）送达必须记入笔录，由送达人员签字确认，如有必要或可行，受送达人也应在在笔录上签字确认。我国的合同法，关于承诺的生效时间，采用到达主义。行政机关都有电话、信箱、邮箱，有的已经公开化，所以采取电话、传真、短信、电子邮件（E-mail）、即时聊天（如如QQ、微信）送达更方便，有利于节省诉讼资源。

（五）公告送达

公告送达，是指以登报、张贴公告等方式告知受送达人诉讼文书的内容或通知其领取法律文书或诉讼文书。公告送达的前提是受送达人下落不明或不能采取直接送达、留置送达等方式送达诉讼文书或法律文书而不得以而为之的送达方式。公告送达的公告期为60天，公告期限届满，诉讼文书或法律文书视为送达。公告送达的受送达人有可能知道了公告内容，也有可能不知道公告内容，但在法律上推定其知道，视同为知悉。行政诉讼中的公告送达的受送达人不能是行政机关。因为行政机关不存在下落不明或采取其他方式无法送达的情形。

三、行政诉讼送达的效力

行政诉讼送达的效力，是指诉讼文书或法律文书送达后产生的法律后果。行政诉讼送达的效力有以下几方面的表现：

1、有关的诉讼期限开始计算。例如，一审判决书送达后，当事人上诉期限从送达的第二日计算。如一审判决2010年6月1日送达，当事人上诉期限从2010年6月2日计算。

2、判决书的效力开始发生。比如二审法院的判决书送达后，判决书立即发生法律效力。当事人一方不履行，另一方可以申请人民法院强制执行。

3、当事人及其他诉讼参与人知晓应在何时参加某一诉讼活动，若不参加，将承担相应的法律后果。例如，原告接到传票传唤，无正当理由拒不到庭的，人民法院可以按撤诉处理。被告接到传票传唤，无不当理由拒不到庭的，人民法院可以缺席判决，如果必须到庭而不到庭的，人民法院可以拘传。

4、标志着有关诉讼法律关系的产生或消灭。例如人民法院向被告送达起诉状副本，在人民法院和被告之间就形成了诉讼法律关系。

5、一个程序的终结另一个程序的开始。

6、关于涉外行政案件司法文书的送达

涉外行政诉讼案件司法文书的送达，是指我国法院向境外当事人送达司法文书的方式。我国法院指的是最高人民法院，高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院都不能单独向境外送达司法文书。如果按照两国之间签订有司法协助协定，那么就按照司法协助协定中约定的方式送达。在这里要强调的是，我国接受司法协助的机关除了最高人民法院外，还有司法部，根据两国司法协助协定约定的机关而灵活选择。我国《民事诉讼法》规定，根据我国缔结或参加的国际条约或者根据互惠原则，人民法院和外国法院可以相互请求代为送达文书、调解取证以及其他诉讼行为。《最高人民法院关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》第八条规定，受送达人所在国允许邮寄送达的，人民法院可以邮寄送达。可见涉外行政诉讼与国内行政诉讼送达方式的不同。涉外行政诉讼送达征对的不是国内的行政机关而是境外的行政相对人。大陆向台湾、香港、澳门送达司法文书和国内送达也有区别，具体送达方式参照大陆向台湾、香港、澳门地区送达司法文书的相关规定和协定。

四、其他设想

行政诉讼的送达，可以参照民事、商事、涉外民事诉讼和仲裁的送达方式和制度，但最终还得我国的行政诉讼作以详细的规定，俗话说"无规矩不成方圆"，"规矩"如果不详尽，不具有可行性，如果法官无法操作或无法可依，那将会导致执法混乱，轻则导致冤、假、错案，重则导致社会的动荡，所以完善我国的行政诉讼法，明确规定行政诉讼的送达问题就迫在眉睫。

参考文献：

1.陈桂明《民事诉讼法通论》中国政法大学1999年版，第199页。

2.吕鹤云、黄新民《法学概论》高等教育出版社2001年版，第409页。

3.《中华人民共和国行政诉讼法》

4.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

5.《中华人民共和国民事诉讼法》

6.《最高人民法院关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》法发[2006]5号

作者简介：

鲍明晖、男、1969年12月1日、民族：汉、籍贯：武汉市、学位：硕士、职称：教授、工作单位：武汉职业技术学院