高校独立学院的法律治理

摘要：《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等的相继出台明确了民办学院的原则、合法地位和"独立性"； 明确了独立学院内部管理体制和机构设置，落实了独立学院法人财产权的要求。但存在着法制体系不健全、法人性质不明确、产权不清晰、管理体制不完善等问题。应着力构建系统、完善的独立学院法制体系，明确独立学院的法人性质，并设立理事会或者董事会，明确院长各项职权及责任，充分发挥独立学院内部相关机构的监督职能。

关键词：独立学院 独立性 法人财产权 法制 理事会

独立学院作为我国高等教育改革的重要举措之一，其存在和发展无疑对满足广大人民的高等教育需求，引进民间资本兴办教育起了不可估量的作用。《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等的相继出台更明确了民办学院举办的基本原则，也为独立学院的制度建设及发展规范提供了充分的法律依据，然而作为一种新兴事物，独立学院的法制建设还很不完善，这严重阻碍了独立学院发展，有待进一步完善，以不断促进独立学院的稳定和发展。

一、独立学院法制建设的意义可归纳为以下几方面：

1.确立了独立学院的合法地位。自独立学院诞生以来，其合法性地位一直是独立学院改革发展的核心问题，也是社会公众普遍关注的焦点。从教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称教育部8号文件）到《独立学院设置与管理办法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，逐渐肯定了独立学院的民办性质，明确规定独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院由普通高校和社会组织或者个人主要利用民间资金参与办学，必然导致独立学院的民办性质，这从根本上符合《民办教育促进法》及其实施条例的规定。确立独立学院的合法性地位，有利于从根本上消除独立学院模糊的法律属性，明确举办各方的法律责任，促进独立学院健康发展。

2.明确了独立学院的"独立性"。教育部8号文件明确规定了独立学院"七个独立"，即独立校园、独立管理、独立招生、独立证书、独立财务、独立法人、独立责任。《独立学院设置与管理办法》坚持了"8号文件"的精神，进一步肯定"独立颁发文凭"，这对保证独立学院自主健康发展有着重大意义。独立学院"独立性"的确立利于明确办学主体与独立学院间的法律责任，最大限度地保护办学双方的利益，对分散投资办学风险、刺激投资办学具有积极性意义。

3.明确了独立学院内部管理体制和机构设置。建立健全规范的法人治理结构，是保证独立学院依法治校的必然要求，也是提高独立学院教育教学质量的重要保障。我国独立学院相关法规明确规定，独立学院设理事会（或董事会），作为独立学院的决策机构，决定学院的重大事项；院长则负责学院的教育教学和行政管理工作；教学、财务管理机构具体负责学院的教学、财务管理工作。

4.明确了落实独立学院法人财产权的要求。独立学院资产过户到学院名下，是落实学校法人财产权的基本要求，学院资产在过户前必须依法验资。新设独立学院，其资产须于筹设期内过户到独立学院名下。已设独立学院资产未过户到学院名下的，自《独立学院设置与管理办法》下发之日起1年内完成过户工作。独立学院存续期间，参与举办的合作双方均不得抽逃、挪用学院资产。这些规定从根本上保证了独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免其他组织和个人违规运作学校资产，防范办学风险。

除此之外，相关法律法规还对独立学院享有的有关民办教育的奖励和扶持政策、独立学院的办学条件和要求等作了相应规定，较大程度上促进了独立学院的发展。

二、存在的问题：

1.独立学院法制体系不健全。首先，现有独立学院法制体系构架尚不完备。一方面，《独立学院设置与管理办法》作为我国第一个完整意义上规范独立学院的法规性文件，虽然说明国家从宏观管理层面上加强了对独立学院的管理和调控，但它毕竟只是部门规章。即使是《民办教育促进法》及其《实施条例》也仅仅只是行政法规。法律效力等级较低，在与上一等级的法律规范冲突时则无法适用，需要制订效力更高的独立学院法律。另一方面，国家有关独立学院的法律法规仅限于原则性规定，有关独立学院的地方立法仍很不完善。其次，已有的独立学院法律法规需要进一步具体、细化。例如，有关独立学院出资人合理回报的具体实施办法、独立学院资产过户以及明晰产权、所有权、管理权和处置权等问题上，都存在规定不细化或不明确等问题，需要尽快解决。此外，现有的独立学院法律法规之间互不衔接、相互冲突甚至前后矛盾的情形也时有发生。

2.独立学院法人性质不明确。根据《独立学院设置与管理办法》第9条"独立学院应当具备法人条件"以及第23条"依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记"之规定，全国大部分独立学院办理了法人登记。然而在法人资格办理过程中，有的独立学院在人事部门办理，有的在民政部门登记，还有的是在教育部门注册。例如湖南省15所独立学院全部在湖南省人事厅办理了法人登记，并每年由湖南省人事厅事业单位登记管理处负责组织法人年度检查。独立学院之所以选择不同的行政管理部门进行注册登记，其主要原因是独立学院究竟属于哪一类法人，我国现行法律法规并没有给予明确的答案。

3.独立学院产权不清晰。产权是指主体对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分等权利在内的一组权利的总称。独立学院的产权问题，既有投资所形成的财产归属问题，也包括学校办学积累形成的资产归属问题。现行法律法规虽然对独立学院存续期间的校产使用权、管理权及出资人投入资产的所有权等问题作了概括性规定，但整体而言独立学院产权不清晰的问题一直存在。其表现如下：首先，指导思想不清，独立学院"公益性"与"营利性"长期不能自圆其说，这是独立学院产权不清晰的根源；其次，先"出生"后办"准生证"，导致独立学院举办形式、投资主体差异较大，产权结构比较混乱；再次，独立学院原始投资未办理财产转移，资产过户困难重重，独立学院法人财产权名不符实。

4.独立学院管理体制不完善。教育部8号文件和《独立学院设置与管理办法》虽然对独立学院的内部管理体制进行了规定，即独立学院实行理事会或者董事会领导下的院长负责制。然而实践中往往存在以下问题：（一）董事会缺失或者形同虚设，一些独立学院的决策权往往落在母体高校身上，至今尚未建立董事会，或者虽然设置了董事会，但仅仅是定期开开会，作为咨询机构存在，没有决策权，完全形同虚设；（二）董事会的越位或错位，在一些社会力量投资占主体的独立学院里，董事会成员主要由社会力量投资者组成，它们通过控制董事会而直接干涉学校的办学和日常工作，左右学校的决策。（三）董事会成员结构不合理。有的独立学院董事会成员结构不合理，要么以母体高校的领导为主，要么就集中在投资方。熟悉教育规律的外部人员较少，教职工代表出任董事的也较少，不利于独立学院作为公共产品提供者的特殊发展要求。（四）院长责权不清。有些独立学院的院长集学院董事长和院长多职于一身；有的董事会的董事长与院长的关系不顺，相互间职责分工不明。同时董事长和院长之间容权力越位"、"缺位"或"错位"的现象也时有发生。

三、完善独立学院法制建设的相关建议

1.构建系统、完善的法制体系

系统、完善的法制体系是保障独立学院存在与健康发展的重要前提，也是国家行使对独立学院管理职能，规范独立学院办学行为的重要手段。近十年来，独立学院的法制建设虽然取得了一定成效，但仍远远滞后于独立学院的发展需要。为此，一方面我们应当抓紧制定与《独立学院设置与管理办法》相配套的独立学院设置与管理办法实施细则，进一步明确五年过渡期的管理办法及评估细则、独立学院合理回报的量化、资产过户、税费减免等问题；另一方面，要充分发挥地方性法规建设的主观能动性，鼓励各省市地区在遵循国家统一规定的前提下，因地制宜地制定与独立学院法律相配套的地方性法规。同时，还要注意协调独立学院相关法律法规与国家其他法律如《民办非企业登记条例》、《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》等之间的冲突，建立合适的解决机制。

2.明确独立学院法人性质

《独立学院设置与管理办法》规定"独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业"。2008年1月7日，湖南省人民政府以湘政发[2008]1号文件发布了《湖南省人民政府关于促进民办教育的决定》，"1号文件"遵循《民办教育促进法》把民办学校界定为"公益事业，是社会主义教育事业的组成部分"，率先作出了"民办学校是民办事业单位"这一规定，在全国首次打破了对民办学校非企业法人身份的认定，为促进民办教育地方立法起到了积极的推动作用。由于独立学院属于民办学校，可据此将独立学院确定为"民办事业法人"。首先，独立学院是在高等教育资源短缺，高等教育供需矛盾的形势下顺应民意产生并发展壮大的。独立学院作为教育事业，是第一公益性事业，符合事业法人的最重要特征；其次，独立学院不是普通的事业法人，而是特殊的事业法人，其具有"民办"特性，是 "国家机构以外的社会组织或者个人"利用"非国家财政性经费"的投资办学，因而可以是营利性的，毕竟捐资办学在我国尚未形成气候，我们没有理由对独立学院强加"不得以营利为目的"的义务。在独立学院事业法人前加上"民办"二字，突出其"私人资本"特征，可以要求"合理回报"。

3.明晰独立学院产权关系

明晰独立学院产权关系，应当坚持"谁投资，谁就拥有产权"的原则，彻底改变目前独立学院产权结构混乱的局面。由于我国独立学院投资主体的不同，产权归属也应当有所不同：（一）捐资创办独立学院，由于捐资人不要求合理回报，因此也不会主张产权，此类独立学院产权主体便是独立学院自身。（二）政府或母体高校出资创办的独立学院以及公立大专、中专学校划归公立高校所有升格而成的独立学院，从根本上而言，利用了国家财政性教育经费，因此其产权主体必然是国家。但此类学校并不符合现行法律法规对独立学院的要求。（三）对于母体高校与社会力量共同举办的独立学院，即真正意义上的独立学院，其产权应当具体分析，保护独立学院投资者的合法权益。首先，我们应当肯定投资人对其投入的办学财产拥有所有权；其次，我们应当完善投资人的退出机制，保证投资人的财产回收权；再次，实现独立学院投资人的收益权。

4.完善独立学院管理体制

一个组织的管理体制是否科学健全、能否正常运作直接关系到该组织决策程序的正当性、决策执行的有效性，乃至整个组织的协调发展。针对实践中独立学院管理体制存在的问题，进一步健全、完善独立学院管理体制主要应从以下几点着手：

（1）设立理事会或者董事会，并切实发挥其应有的作用。董事会作为独立学院最高权力机构，是各项决策、决议的形成机关，决定着各重大事项，代表了独立学院各方的共同意志、充分体现了独立学院的整体利益。因此必须从法律上对独立学院董事会的设立规则、设立方式、组成人员等加以明确规定，以确保其按规定的职权范围、决策规则、决策程序等行使职权，发挥其应有的作用。对此，我们必须明确，独立学院董事会与公司、企业等商法人的决策机构不同。虽然同为最高权力机构、同样行使最高决策权，但二者在行为宗旨、价值追求上有显著区别。因此，在管理方式和管理理念上，独立学院的董事会不应等同于公司、企业的决策机构，也不应完全照抄照搬公司、企业体制，更不能奉行"利益至上"的观点。其次，董事会成员应由普通高校代表、社会组织或个人代表、独立学院院长、职工代表等人员组成，且有一定的人数比例要求，任何一方都不能将自己意志强加于董事会，更不能凌驾于董事会之上，这样既可以防止母体高校通过决策参与、行政管理等方式影响甚至控制独立学院的发展，又可以防止投资方为已方利益将独立学院变为其抽调资金、获取利益的工具。

（2）明确院长各项职权及责任。教育部8号文件和《独立学院设置与管理办法》虽然对独立学院院长的任职条件作了规定，但其较为抽象简单、缺乏可操作性。对此，在有关院长任职程序、职权范围、权利行使、法律责任等各方面均应从进行明确规定；同时，要理清董事会、董事长和院长间的职责权限，在院长职权范围内，任何组织或个人无权对其教育教学、行政管理工作妄加干涉，董事长亦不例外，如此才能保证院长独立、正当行使职权，避免越权管理或者权责不清的情形发生。

（3）充分发挥独立学院内部相关机构监督职能。例如，确立党组织的政治领导核心地位，确保独立学院学院各项工作都在法律法规范围内运行；通过设立职工代表大会对学校实行民主管理和监督，形成广泛参与、民主决策的内部管理体制。

可见，针对目前我国独立学院立法现状和独立学院发展需要，加强独立学院立法，完善独立学院法律体制，刻不容缓、不容忽视。

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作者简介：

刘兴树（1962-），男，湖南常德人，教授 悉尼科技大学博士 主要从事民商法律研究