实现农产品供需与进口动态平衡的政策选择

立足国内确保粮食和大宗农产品基本供给，同时更加充分有效利用国际市场和资源，既是我国农业发展战略的必然，更是农业发展现实的必然。关键要立足国内国外两个市场实际，加强内外统筹，明确思路，选择切实可行有效的政策措施，确保利用国外市场资源与国内农业产业发展的协调，实现农产品供需与进口的良性互动和动态平衡。

基本思路

现实中真正发生的进口量取决于国内市场、国外市场的供需状况及两个市场的相互作用。具体进口产品构成及相应的进口量，在很大程度上还取决于政策目标定位、资源配置、消费替代性等多种因素。现实中国内供需与进口动态平衡既取决于国内国外两个市场供需诸因素，也取决于我们的生产贸易政策以及对国内外两个市场和两种资源的有效统筹。鉴于国际农产品市场供给增长仍有很大潜力也存在很大的风险，我国农产品市场已高度开放，进口增加不完全取决于缺口而越来越受到价差的驱动，进口增势强劲，对国内产业的影响不断加深，因此，统筹两个市场重点不在于“进”而在于“保”，要着力确保开放中国内产业健康和可持续发展。在当前开放条件下，实现国内供需与进口动态平衡的基本思路是：首先明确重要农产品自给率目标，确定主要农产品基本面积和基本产量，确定支持保护的重点，加大支持保护力度；其次确定重要农产品进口预警阈值，要有有效的手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当，不给国内产业带来冲击、不会削弱国内粮食基本供给能力的保障；第三加强国际市场监测、加强产业损害预警、加强贸易救济和产业补偿，确保国内农业产业安全；第四积极推进农产品进口市场多元化、务实推进农业走出去，提升对国际市场资源的掌控能力。

政策选择

要研究确定“谷物基本自给”、“口粮绝对安全”所对应的具体产品自给率目标和产量目标，明确国内必须保有的基本面积和基本产量，确定农业支持最优先重点，确定粮食进口的阶段性控制目标。要切实实施好以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。

在当前开放条件和进口趋势下，要合理确定粮食进口预警阈值，要保证有有效的手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当，不给国内产业带来冲击、不会削弱国内粮食基本供给能力的保障。综合考虑粮食安全战略目标、可持续发展的需要、进口对国内产业的影响、进口掌控能力因素以及关税配额数量，并利用ATPC一般均衡模型进行模拟，在正常年景下到2020年我国粮食产品进口控制量如下：谷物进口量不超过国内消费的10%，进口量控制在5200万吨左右；小麦进口量不超过国内消费的5%，进口量不超过650万吨；稻谷进口量不超过国内消费的3%，进口量不超过550万吨；玉米主要用于饲料和深加工（在当前玉米消费中分别占60%和30%），作为口粮消费的比重较低，需求弹性相对较大，进口依存度可稍高一些，控制在15%以内，进口量不超过3900万吨。

明确其他主要大宗农产品发展定位和目标，确定合理的大宗农产品产业结构，并在此基础上优化布局。对于主要粮食作物之外的其他大宗农产品，要根据其需求结构、特点和趋势，综合考虑利用国际市场的可能、发展国内生产的潜力、保障农民生计、保护农业生态环境以及确保进口主动权和话语权的需要，确定切实可行的阶段性自给率目标。要在明确基本播种面积、基本产量目标的基础上，优化大宗农产品生产力布局，加强优势农产品区域布局规划。要充分考虑自然地理条件的制约以及间套作与可持续发展的需要，加强支持力度，加快优势产业带建设，确保大宗农产品基本播种面积和基本供给能力。

要着眼我国农业与主要出口国的基础竞争力差距，切实加强对我国农业的支持和保护。加强对农业的支持和保护与发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾。要在明确基本播种面积、基本产量目标，进行科学布局的基础上，重点加大对重要产品和重点产区的支持力度，确保重要大宗农产品最基本的供给能力。要充分考虑普通农户和家庭经营对粮食安全和供给保障方面的作用，点面结合，加强支持，确保农业全面发展并与工业化城镇化进程相协调。在面临国外大规模生产且获得高额补贴的大农场竞争下，农业支持保护水平要足以弥补农业基础竞争力存在的差距。当前的托市政策是在我国缺乏关税有效保护、失去日韩欧等普遍使用又行之有效的政策手段情况下的不得已为之，不仅成本高，而且不可持续。要从国内外价差不断扩大的现实出发，探索实施既切实有效可行又符合我入世承诺的目标价格政策形式，实行“价补分离”。要着力解决当前农村金融信贷服务发展滞后的问题，切实加强金融对农业的支持，通过立法等制度性安排，明确金融机构在粮食安全方面的社会责任。可借鉴储备金制度，规定任何从事放贷业务的金融机构都必须有一定比例的贷款直接或通过小额信贷机构、农村信用合作社投向农业和粮食生产。

在贸易谈判中要切实保护好我国现有有限的大宗农产品关税政策和国内支持政策手段和空间，注重发挥仅有的关税、关税配额管理措施的“门槛”作用，加强对农业和粮食生产的合理保护，尽可能使进口农产品进入国内后在相近的价格水平基础上与国内产品竞争，着力避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制，确保粮食保有合理价格水平、能随着成本上升而有合理的上涨。

提高农业对外开放质量和水平，更加有效地利用国际市场和资源，更加有力地确保国内产业安全。要针对当前国际市场变化趋势、特点和存在的风险，强化对国际农产品市场的监测、研判和预警，尽可能加强对农产品贸易因时因势适度有效调控。要进一步加强对大宗农产品国际市场的监测、研判和预警等基础性工作，进一步加强外经外贸信息公共服务，切实提高国内农业企业应对国际市场波动和风险的能力。要综合运用关税、关税配额、技术性措施、国营贸易等手段，尽可能加强对大宗农产品贸易的调控，确保国内生产和市场的稳定。

要着眼农产品大量进口和外资进入对我国农业产业的影响，加强贸易救济、贸易补偿和外资监管。要更加积极主动运用好WTO规则所允许的反倾销、反补贴和产业保障措施，避免泛政治化。要加强对农产品进口的跟踪预警，开展产业损害调查和国外贸易壁垒调查，充分利用“两反一保”等手段，有效实施贸易救济。要探索建立产业损害补偿机制，加强对国内产业的贸易补偿。要针对农产品生产、加工、营销方面具有的特殊性，充分考虑农产品产业链上生产和消费两头分散、控制了流通仓储加工环节就控制了产业制高点的特点，尽快建立和实施外资进入农业产业的安全审定制度，加强对外资进入农业产业的监管，制定相应的适合农业的反垄断规定，防止形成全国性垄断和区域性垄断。要充分考虑大宗农产品稳定供给的重要性，特别是粮食安全的重要性，建立对经营大宗农产品且达到一定市场占比的大型企业的强制性信息报告制度和库存储备制度，强化大企业在保障市场供给稳定方面的社会责任。