理论界与实务界共议“十八大以来的人大制度创新与发展”

陈余泓

人大制度如何实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一？地方人大制度创新与发展面临哪些机遇与挑战？如何实现人大制度在地方治理中的效能优化？推动地方人大制度更加完善亟待哪些方面的制度改革？

11月29日下午，市人大常委会研究室、复旦大学选举与人大制度研究中心和上海市政治学会共同组织召开“创新与发展：十八大以来的人大制度理论与实践研讨会”，本市研究人大制度的部分专家学者、市和区县人大实务工作者以及上海人大工作研究会会员共60多人齐聚上海市社联，围绕人大工作中的这些“热词”展开研讨。

这是近年来，市人大常委会有关部门与理论界首次围绕人大理论制度主题进行研讨交流，也是市人大常委会继建立人大理论研究专家库、人大机关课题研究制度以后，拓宽理论界和人大实务部门合作渠道的又一探索。市人大常委会副主任吴汉民出席会议致辞，并作主题发言。

人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本制度安排

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排这一重要论断。发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

在徐汇区人大常委会主任陈高宏看来，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者是一个密切相关、不可分割的整体，三者有机地统一于发展社会主义民主政治的全过程，是积极的统一、动态的统一、渗透的统一、分层的统一、实践的统一等。他特别强调，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，在国家、地区和基层等不同的层面，会有不同的表现形式。中央层面的国家机关，主要侧重于制定依法治国等宏观方略，把党的领导和人民当家作主统一于法律和政策的制定，监督各级国家机关的贯彻执行。地方国家机关则更多承担了在本行政区域内落实党的主张，保证法律和政策的具体执行和落实的职责。特别是在基层人大，其“有机统一”的重点应该放在监督议题的选择、监督手段的创新和监督实效的探索上。

国家治理体系与治理能力建设急切呼唤强化人大监督

以习近平同志为核心的党中央提出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，深刻指明了在新形势下人民代表大会制度的新定位新使命，为更好发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用开辟了新的空间。

市人大常委会研究室主任毛放指出，习近平同志在庆祝全国人民代表大会建立60周年大会讲话中强调：“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”从历年腐败案件查处情况看，人大监督作用尚未充分发挥，人民群众和社会各界对人大监督寄予了更高的期望。对此，一要依法做足、做实、做强人大监督，增强刚性和硬度；二要按照十八届六中全会精神，推进国家监察体系改革，实现监督全覆盖；三要加强对人大选举任命干部的监督，把权力关进制度的笼子。

对此，上海市政治学会副会长周锦尉进一步指出，人大与政府之间的关系，是寓支持于监督之中，而不是寓监督于支持之中，要体现出监督具有刚性的一面。

以人民为中心，让人大工作更接“地气”

以人民为中心，是马克思主义唯物论的根本立场。人大制度的根基在人民，力量在人民，必须坚持人民的主体地位。习近平同志指出，我们的发展是以人民为中心的发展。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。

代表联络机构、相关网络平台是人大制度中民意收集制度的具体体现，是闭会期间人大代表联系人民群众、履行代表职务的工作平台。上海行政学院科社教研部主任程竹汝教授领衔的课题组赴广东省、浙江省开展实地调研后发现，在实际运行中，代表联络机构收集民意的功能定位与解决具体问题的社会期待之间存在缺位，代表收集民意的动力和能力也有待提高。课题组认为，代表联络机构的制度化建设须在总结经验的基础上逐渐展开，应结合实际，对人大代表联络站内代表接待范围、受理程序、解决途径、工作流程等作出具体规定，并在一定范围内予以公布。各代表联络站应制定年度接待计划，实行定期、定人、预告式接待。同时要加强代表联络机构本身的建设，联络站站长和联络员要具备适应性条件。

在系统梳理党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对推动人大制度与时俱进作出的重大决策，分析全国人大及31个省、市、自治区人大近三年来的创新实践的基础上，上海人大工作研究会课题组就党的十八大以来推动人民代表大会制度与时俱进的理论与实践形成了一份翔实的研究报告。上海人大工作研究会副会长孙运时指出，要推进人大制度的与时俱进，最关键的就是要以人民为中心，建设好一支忠实代表人民利益的各级人大代表队伍。具体而言，一要从源头上把好代表入口关，在实践中落实实质性代表权。二要多举措并举，保证代表充分履职，使权力机关的工作更加扎实。三要以制度规范人大代表接受选民或原选区监督，使其永远不能脱离群众。

市人大常委会研究室主任毛放指出，要花大力气真正解决人大工作接“地气”问题，更多了解民意、顺应民意、采纳民意、实现民意，并让人民有效参与管理和监督。公开透明和公平正义是人大工作的原则，人大履职的每项活动都应有人民群众参与，都应让人民群众来评判，来监督；各级人大和人大机关应向每一个市民开放，让人民群众更加了解人大、走进人大。

上海市委党校副教授丁长艳指出，人大是合法的“权力舞台”和“利益集装箱”，为使人大工作更加符合人民期盼，一是在微观层面上，要在立法、释法方面为改革提供保障，为民意诉求的有序表达提供有效途径。二是在中观层面上，为代表履职提供服务保障。三是在宏观层面上，理顺人大和其他部门及社会组织之间的关系，把人大的作用发挥到极致。

复旦大学国际关系与公共事务学院讲师、美国威斯康星—麦迪逊大学博士左才总结了近五年国外学者关于中国人大制度的研究状况，发现越来越多的研究关注地方人大制度的代表性以及地方人大代表结构的变化等。

中国政治学会副会长、市政治学会会长桑玉成教授进一步指出，人大代表选举程序可以进一步优化，一是人大代表的产生要与干部选任的程序分开。二是要强化代表的地域属性，弱化代表的身份属性。三是对代表产生作结构化处理，比如以“指定”代表占10%、“当然”代表占30%和选举代表占60%的比例进行选举，进一步优化代表结构。

创新+激活=人大工作与时俱进

以习近平同志为核心的党中央，提出推动人民代表大会制度与时俱进、推进人民代表大会制度理论和实践创新的新任务新要求。强调要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，加强和改进人大工作，推动人大工作提高水平。

复旦大学教授浦兴祖自1983年起就致力于人大制度研究，结合多年的研究成果，他指出，在制度及实践层面，应当注重推进“创新”+“激活”，在“一年一小步，三年一大步”推进人大工作探索与创新的同时，更要“激活”一些宪法和法律赋予人大却长期处于“休眠状态”的职权，逐步用足人大制度的制度空间，有效保障人民通过各级人大行使国家权力，实现当家作主。

市人大常委会研究室主任毛放指出，“互联网+”时代下，人大工作必须“借船出海”，不囿于人代会、常委会、主任会议这人大工作的“老三篇”，借助互联网技术，实现依法履职的“年中无休”，实现与民意的“无缝对接”，实现工作流程优化、技术精细化和履职个性化。复旦大学选举与人大制度研究中心副主任、复旦大学副教授扶松茂指出，要建立健全人大回应网络舆情与社会意见机制，尤其是要对青年群体的参与民主诉求予以回应。

市人大常委会研究室理论处处长汪闻生认为，在新的历史条件下，人大制度和人大工作面临许多新的挑战，如何完善地方人大代表的选举制度、调整地方人大组成人员结构比例、细分省级人大专门委员会设置、科学配置使用地方人大的各项法定职权、改造设立人大代表联系群众工作站、建立适当规模的人大机关工作班子等问题，有必要按照中央提出的使各方面制度更加成熟、更加定型的要求，进行统筹谋划。地方人大要善于发挥自身优势，在探索和实践中努力为人大制度的改革发展完善创造新鲜经验。