区域经济发展中政府审计的困境与服务体系构建

朱希敏

不同国家政府职能的不同，审计工作的内容和形式也存在显著差异。在巴泽尔的“国家理论模型”下，政府审计主要是对统治者予以监督，最大限度地预防和阻止其对社会财富和权利的掠夺行为，维护社会公众（即委托人）的合法利益。主要内容涉及到对财政与其他权利的监督，对政府运行实施绩效的审计和监督，对预算的控制和对政府活动绩效的检查等。在我国，政府的权利源自人民，人民借助全国人民代表大会行使其权利。从这个角度讲，我国国家类型有洛克国家理论模型的特点。但随着改革的不断深入和审计需求的增加，政府审计在整体经济发展监督活动中的地位和作用不断凸显，监督职能也得到了发展与完善。

一、区域经济发展中政府审计的作用

（一）财务监测与控制

在政府审计工作中，对财务的监测和控制正在成为重要的组成部分。从实践的角度看，政府审计的监测功能主要是对审计对象进行宏观层面的专业判断，发现其中可能存在的问题，并分析出问题产生的原因及改进的途径和尺度。政府审计中的控制职能体现的是审计的基本属性，具体操作方法为：借助具备独立地位与专业技能的审计执行主体，让其对区域经济中存在的问题予以事前审计，以此来体现审计结果的客观性、公允性，提升政府审计的公信力，更好地促进区域经济的发展。

（二）经济监督与鉴证

从审计学的角度讲，经济监督职能为政府审计的基础性职能，指的是监查与督促相关经济责任者全面履行经济责任，同时以此为契机，不断揭露违法违纪行为，对损失浪费贪污等进行查证，对经济运行中的错误弊端予以查明，继而对存在的管理缺陷进行判断，以追究相关责任人的经济责任。从这个角度讲，政府审计工作以经济监督与鉴证为内核，借助对审计对象的审核和检查，查明其真相，并按照既定的标准，对被审计对象经济行为的真实性、合法性和有效性进行鉴证。比如，对政府审计的经济鉴证职能来说，政府审计机构与审计人员要对被审计对象的会计报表和相关经济资料等加以检查与验证，在确定其财务状况与经营成果的过程中，给出是否真实、公允以及合规的结论。同时，要出具书面说明，以便向审计授权人和委托人提供明确信息，取得社会公众的信任和认可。

（三）经济评价与研判

政府审计的经济评价作用主要体现在评定与建议两个层面。在这一过程中，区域经济的效益审计能全面体现政府审计的评价功能。尤其在区域经济活动不断复杂化、社会化的今天，伴随着科技的进步和社会的快速发展，政府审计要借助预防、揭示与抵御手段，不断发挥其“免疫系统”的功效，对区域经济运行中存在的风险与隐患，给出及时、准确、客观的信息，以此保障区域内人民群众的利益不受侵害和影响，继而维护国家的经济安全。最重要的是，在这一过程中，政府审计需要及时、有效地感受风险，准确地分析问题，充分调动区域内的资源与能力，全面解决问题、抵御风险，降低可能由此产生的危害。

二、区域经济发展中政府审计的困境与原因分析

（一）区域经济发展中政府审计的困境

1.政府审计的方式、理念等与时代发展的要求不相适应。我国政府审计工作受传统审计思维的限制较为严重，使得现今的政府审计理念和审计方法、审计手段等难以全面适应新时期政府审计的要求。为了更好地发挥政府审计在区域经济发展中的作用，审计理念、审计方法、审计手段等都要随着客观环境的变化而进行持续的更新和调整。但在基层政府审计过程中，部分审计人员还在沿用传统的财务收支惯例，不但审计思维模式陈旧，缺乏创新意识，就连审计方法也囿于传统审计的框架之中。这样，不但无法及时发掘区域经济实践中的深层次问题（机制障碍、机制缺陷等），还会进一步削弱政府审计职能的有效发挥。

2.政府审计的独立性和权威性不足。当前，我国政府审计工作的独立性不强，即便是出于对审计工作的尊重，在部分审计业务上做出了一些“让步”，规定了部分独立性，但在很大程度上仍要受到同级政府的约束。由于区域内的政府审计事项与区域经济行为之间必然存在紧密关联，对需要揭示的问题会涉及到大量的人员，而这些人员之间往往存在复杂的关系。这样，政府审计往往形同虚设，不但受制于地方政府，难以摆脱人为的干预，还会因客观性不足而影响其权威性，社会公众也会对政府审计成果的客观性、公允性等产生质疑。

（二）区域经济发展中政府审计存在问题的原因分析

1.随着经济社会的发展及社会公众对审计工作认识的不断提高，政府审计的责任越来越大，其内容越来越扩展。由于历史和现实的原因，政府审计人员的编制问题成为制约其审计工作开展的重要因素。一方面，编制的数量和规模不可能在短时间内保持较高水平；另一方面，由此会造成审计力量的缺失，影响审计工作的正常开展。在内部环境层面上，政府审计人员队伍建设急需完善，否则将严重影响到审计工作对区域经济发展推动作用的发挥。这是因为，我国区域经济的发展将会进行大规模的结构调整和体系重构，区域经济工作的重点将向解决机制问题和体制问题的领域转移。但目前大部分政府审计人员距离复合型人才的要求还有一定距离，难以在短时间内达到新时期政府审计工作的要求；从审计机构的现有管理模式讲，政府审计现有的依据业务类型划分人员配备的模式，并不利于审计人员的成长，如果这些人员长期从事某一类型的审计业务，其知识和能力得不到更新，将会不断消减政府审计的功效，影响区域经济的发展水平。

2.政府审计类型和领导体制对审计独立性产生直接影响。我国大部分地区，政府审计采用的类型多为行政型。在这种审计体制下，任何审计机关和部门都难以完全独立在被审计单位和政府之外，使得政府审计同时具备了外部审计和内部审计监督的双重属性，独立性也就无从谈起，甚至连相对独立性都十分牵强。此外，政府审计在区域经济发展中的作用得不到充分发挥的另一个重要原因是，我国政府审计机关推行的是“多重领导”体制，区域内的审计机关在行政关系上归属于同级政府，而审计也要受到上级审计机关领导的制约，对于已经或者能够查出的重大审计事项和重要情况，在上报的过程中，无论是材料所反映出的问题还是处理手段，都要获得本区域行政领导的同意才能通过，否则，审计结果就会被人为的更改、扣押和作废。这样，政府审计机关的独立性和客观公正性就会受到极大的消极影响。

三、区域经济发展中政府审计工作的重点内容

（一）绩效审计

在政府审计过程中，为了更好地服务于区域经济，审计机关应以促进和提升审计水平与资金使用绩效为出发点，通过绩效审计对那些损失浪费和破坏资源环境的行为，进行重点监督，提高绩效审计的推进水平，将绩效审计看作是政府审计工作的重要方面，无论是在各级各项财政收支审计中，还是在金融、环境的审计工作中，都要给予高度关注。比如，在审计内容方面，要重点揭露与查处损失浪费问题，监督包括政府在内的行政事业单位的财政资金使用情况，将其作为评价政府行政绩效的关键指标，接受人民群众监督。

（二）预算执行审计

在区域经济发展过程中，政府审计的重要内容涉及到预算执行审计。在审计实践中，要以财政预算资金流向为主体，系统客观地对财政资金的使用效果进行评价，对预算管理水平进行监管和评估。为加强对预算执行情况的法律监督与区域内政府强化财政预算管理贡献有价值的信息，推动公共财政体制的构建和优化，需要进一步深化对资金量较大与有预算分配权的部门和组织的审计工作，关注和加强对事业单位的审计监督，对其资金来源和分配情况进行调查，及时披露那些违法、违规案件，使区域经济的管理工作更加规范，提升专项资金的使用效率和使用效益。

（三）经济责任审计

在区域经济发展过程中，政府审计应进一步强化经济责任审计工作，使之向着规范化、制度化和科学化的方向发展。为此，需要注重制度建设，按照区域发展实际，制定经济责任审计的操作要领，不仅要规范经济责任审计行为，最大限度地提升审计报告的质量，防范和降低经济责任审计风险；还应不断丰富经济责任审计的内容，对环保政策、土地政策以及政府出台的法规和政策等加以关注，以减少决策失误的概率，防止由于审计工作的缺位而造成经济损失，同时也要防止国有资产流失和腐败问题的发生等。

四、区域经济发展中政府审计服务体系的构建

（一）创新体系的构建

政府审计人员应在工作中进行创新，创建有利于区域经济发展的创新体系。为此，政府审计计划应该以区域经济的发展诉求为方向，围绕政府和社会力量关注的层面与领域，在审计工作中有针对性地对那些苗头性、倾向性和共同性的问题进行重点审计。更重要的是，在确定了审计项目之后，要对其可行性加以评估，获得通过之后再制定相关的审计计划，最大限度地降低审计工作的盲目性，强化政府审计计划的目的性、科学性和可执行性，不断提升政府审计成果的层次与水平。

（二）人才体系的构建

为了更好地服务于区域经济发展，政府审计部门应将队伍建设看作是审计工作的关键组成部分，努力培养优秀的审计人才。这样才能提升政府审计队伍的能力和素质，处理好学习、教育和当前审计业务之间的关系。还要充分结合区域经济发展的实际，全面系统地培养审计人员的政策水平与对经济发展状态的综合分析和研判能力。需要注意的是，政府审计作为一项专业性极强的社会和经济工作，对审计人员的要求较高。尤其在我国成功举办奥运会之后，我国经济与世界经济之间的关系越来越紧密，经济全球化的步伐不断加快，审计人员只有不断学习，在工作中调整和优化审计工作与审计手段，才能提升政府审计效率。

（三）资金管理体系的构建

无论是服务区域经济的需要，还是为了提升审计工作的绩效，都应从战略高度做好深入细致的查证工作，重点将专项资金的审计工作落到实处。为了实现这一点，就需要不断强调经济责任审计，构建资金管理体系。与此相适应的是，要全面提升党政领导与国有企业管理人员的经营管理理念和国有资产的责任意识。同时，还要对审计对象的层次和审计内容进行全面分析和研判。

（作者单位：南阳师范学院马克思主义学院）