东欧国家养老金制度改革的比较分析

段盼盼　黄军甫

摘 要 1989年后，东欧国家在政治和经济转型的过程中遭遇了经济滑坡、失业率激增和人口老龄化趋势加剧的窘境，为了维持养老金制度的可持续性，东欧国家陆续对养老金制度进行了改革。纵观东欧国家养老金制度的改革进程，既存在较强的共性，也存在明显的差异性。此外，改革既取得了一定的成效，也同时暴露出某些缺陷。本文通过对东欧国家养老金制度改革进行比较分析，试图总结出改革的经验与教训，从而为其他转型国家的养老金制度改革提供宝贵的借鉴。

关键词 东欧国家 养老金 改革

作者简介：段盼盼，东华大学人文学院2014级行政管理专业在读研究生，研究方向：当代中国行政管理；黄军甫，东华大学人文学院，博士，副教授， 研究方向：当代中国行政管理。

中图分类号：D951 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.176

东欧国家自1989年剧变以后，开启了国家转型的进程。在政治领域，从一党制向多党议会民主制转变；在经济领域，从计划经济体制向市场经济体制转变。在转型初期，东欧国家都经历了转型的“阵痛”，无不受到国内经济衰退、通货膨胀、失业率加剧、人口老龄化等问题的困扰。这也导致东欧国家原本承袭前苏联的国家保障型养老金制度一度出现赤字的情况。为了缓解日益加重的财政负担，东欧国家陆续对原有的养老金制度进行了改革。从20世纪90年代末到21世纪初，东欧国家大多根据世界银行的建议建立了“三支柱”养老金制度，有效地维护了养老金制度的可持续性。东欧国家的养老金制度改革存在着较强的共性，也存在明显的差异性。其改革既取得了一定成效，也暴露出某些缺陷，值得其他转型国家借鉴。

一、东欧国家养老金制度改革的共性

（一）养老金制度改革的背景相同

东欧国家的政治体制从剧变后皆从一党制向多党议会民主制转型，经济体制皆从计划经济体制向市场经济体制转型。首先，在多党制的新政治环境之下，转型前以社会主义为目标的政治理想失去了人民的拥护，而各政党为了争取执政的机会，纷纷把目光放在了以社会保障制度为首的各种惠民政策上；其次，大多数东欧国家纷纷采取了激进的“休克疗法”以实现经济的迅速转型，“休克疗法”带来的阵痛使得经济在短时期内明显下滑，通胀率、失业率和贫困率不断上升，养老金面临着进少出多的巨大财政压力。

（二）养老金制度改革的动因相同

东欧国家养老金制度改革皆受到人口老龄化加剧与养老金连年赤字的影响。首先，“未富先老”可以说是东欧国家的一个普遍特征。而不完善的资本市场更是拉开了与西欧的差距。普遍的老龄化趋势制约着东欧国家经济的发展，主要表现在出生率低和平均预期寿命延长两个方面：转型后，大多数东欧国家的出生率下降趋势明显；而东欧国家的平均预期寿命也在不断延长，如2014年斯洛文尼亚的平均预期寿命超过丹麦达到了81.2岁。其次，东欧国家在转型初期大都采用较为激进的改革方式，导致改革初期国内经济普遍滑坡。这一时期除了波兰以外的东欧国家，其国内生产总值皆下降了10%或以上。经济的萧条导致许多国企职工失业，而为了缓和社会矛盾，大多东欧国家都出台了提前退休政策，反而加剧了养老金的赤字。人口老龄化与养老金赤字给原有的养老金制度带来了沉重的财政负担，东欧国家出于缓解财政负担的目的纷纷开启了养老金制度改革的进程。

（三）渐进式延迟退休年龄

东欧国家原有养老金制度规定的退休年龄普遍较低，男女法定退休年龄分别为60岁和55岁。延迟退休年龄是国际上普遍采取的参数性改革措施，有利于在短时期内缓解养老金收支不平衡的问题。随着东欧国家平均预期寿命的持续提高，特别是女性平均预期寿命明显高于男性，为了保证养老金制度的可持续性和待遇的充足性，东欧国家陆续提高了退休年龄。目前，大多数东欧国家都提出至2030年将男女退休年龄提高到63-65岁以及61-63岁。

二、东欧国家养老金制度改革的差异性

（一）第一支柱的改革路径不同

东欧国家大多采取了世界银行的建议建立了“三支柱”养老金制度。特别是在改革初期，大多数东欧国家为了能够缓解养老金赤字问题，在引入第二支柱的同时对第一支柱进行了改革。改革方式大致可以分为两种：

第一种为参数性改革。在改革初期，绝大多数东欧国家只是在原现收现付制养老金制度的基础上进行了微调，而不是对其结构进行根本性改革。改革的具体措施可分为四类：一是加强养老金制度立法；二是养老金费用由雇主和雇员共同承担；三是通过严格养老金领取门槛、延迟退休年龄等手段控制养老金制度的开支；四是调整养老金指数化原则。虽然参数性改革的措施类似，但是实施效果也与各国具体国情密切相关。

第二类为名义账户制改革。作为东欧国家中的“优等生”，波兰对第一支柱进行了结构性的改革，即大胆地启用名义账户制。一改原本现收现付待遇确定型模式，转换成部分积累制的缴费确定型模式。比起全盘照搬“智利模式”，波兰通过引入名义账户制这种折中的方式取得了成功，巧妙地避免了隐性债务的问题。名义账户制既能反映出养老金收入的增加又能直观地反映出养老金债务的增长情况，有助于维持养老金制度的可持续发展。

（二）各国对待第二支柱的态度不同

按世界银行的定义，第二支柱是具有强制性的私有养老金计划，该支柱与资本市场联系密切。东欧大多国家在改革之初便引入了第二支柱，但其性质并非全为强制性，如斯洛伐克引入的是半强制性的第二支柱。此外，顾虑到国内资本市场发展不充分和第二支柱养老基金投资可能带来的风险，转型初期经济降幅较小的捷克直到2013年才引入了第二支柱，其性质仍为自愿性。由于第二支柱养老基金的投资回报率明显低于预期，匈牙利更是于2011年对原本自愿性的第二支柱实施了“国有化”改革。

三、东欧国家养老金制度改革的优点

（一）树立起雇员个人养老的责任意识

剧变前东欧国家皆实行国家大包大揽型的福利制度，国民普遍认为国家养老是理所应当，对国家保障的养老金制度过分依赖。而在改革后，实现了养老金缴费从雇主一概承担到由雇主和雇员共同承担的转变，减轻了企业沉重的经济负担，有利于企业竞争力的提高。此外，由于新建立的多支柱养老金体系与收入相关联，因而促使雇员为了获得更多的养老金而主动加入自愿性的补充养老金计划。这一举措在很大程度上扭转了国民原本依赖国家养老的思想，使个人养老的责任意识得到提升。

（二）严格的退休标准对提前退休形成负激励

改革前，东欧国家对于提前退休的标准过于宽泛。为了降低失业率而鼓励提前退休的举措反而加剧了养老金赤字。因而在改革后，东欧诸国纷纷对退休标准进行了严格的规定，并对提前退休制定了相应的惩罚措施，对于延迟退休更是予以奖励。由于改革后的养老金待遇水平与雇员缴费总额密切相关，并对提前退休采取惩罚措施，使得国民认识到提前退休将降低养老金待遇。因此，为了保证退休后能获得更多的养老金，雇员们更倾向于延迟退休，在一定程度上延长了雇员平均退休年龄。

（三）多支柱养老金体系促进养老金制度稳健发展

改革前东欧国家实行的是现收现付的单一养老金制度，其可持续性很大程度上取决于稳定的人口结构。但人口老龄化趋势的加剧对原本稳定的人口结构造成了破坏，致使原有制度维系困难。改革后，东欧各国养老金的投资风险被多支柱所分散。在新体系中，第一支柱为强制性的公共养老金计划，而第二和第三支柱为基金积累制并由私人基金管理公司进行投资，这样原本只靠劳动力市场承担风险转变为由劳动力市场和资本市场共同分担。此外，由于第一支柱的缴费率所占比例最高，也相应减弱了第二和第三支柱的投资风险。改革后的多支柱养老金体系抵御风险的能力得到提升，也使得养老金制度更为稳健。

四、东欧国家养老金制度改革的缺陷

（一）第三支柱普遍发展缓慢

目前绝大多数东欧国家都引入了自愿性的第三支柱，起到对养老金的补充作用。但大多数东欧国家对第三支柱的养老基金投资设定了严格的限制，该支柱的基金大多被用于投资如政府债券等风险较低的项目。而为了吸引国民积极加入第三支柱，各国还推出了许多优惠政策。如捷克每月会根据缴费金额补助50-150克朗，导致加入的雇员大多是以获得国家补贴为目的的中老年人，这显然淡化了第三支柱的储蓄功能。优惠政策的出台最终沦为人们获取国家补贴的途径，也导致了养老金缴费率普遍较低。此外，由于东欧国家普遍资本市场发展不完善，第三支柱养老基金的投资回报率大都低于预期。2008年的世界金融危机更是使东欧国家的经济损失巨大，绝大多数东欧国家的养老基金投资回报率跌至负数，且后期回升乏力。目前，第三支柱在不少东欧国家已经沦为摆设。

（二）国内资本市场发展不成熟

基金积累制的第二支柱将资金投入市场时会面临较大的资本风险，而养老基金的良好运作离不开国内成熟的资本市场的支撑。但东欧国家普遍资本市场发展不完善，这也就阻碍了第二和第三支柱的投资和发展。东欧国家在转型的过程中大多敞开大门吸引外资，经过多年的转型，作为国民经济命脉的银行业在许多国家中也逐渐被外资所控制。并且许多东欧国家的负债率都在不断攀升，过高的负债率对经济发展构成巨大隐患，也使得国家更容易遭受到金融危机的打击。2008年的世界金融危机便重创东欧国家的第二支柱，导致投资回报率负增长，匈牙利更是在2011年启动了第二支柱国有化改革。可以说，东欧国家的养老金制度私有化改革仍然任重而道远。

（三）养老金制度的征管能力不足

大多数东欧国家在转型的过程中失业率攀升，大部分失业人员进入了非正式经济领域谋生，出现了相对活跃的灰色经济现象。据统计，波兰从事灰色经济的人口高达40%。虽然失业的国民可以通过这种方式再就业，但大大增加了养老金缴纳的征管难度。为了实现利益最大化，企业和雇员通常选择逃避缴纳养老金，中小企业不登记用工的情况一度成为常态。即使选择缴费，有的雇员也只是为了保障老年生活而缴纳最低额度的养老金。这种现象的泛滥无疑对养老金的缴费收入造成巨大损失。此外，东欧国家目前对养老金制度管理和监督的法律法规仍不健全，监督的力度也不够。而这种普遍现象越发导致养老金财政状况的吃紧与筹资不畅。

目前，人口老龄化已成为普遍趋势，而对养老金制度的改革也成为世界各国都要面对的共同问题。总体来说，东欧国家的养老金制度改革取得了巨大成效，在缓解国家财政负担的同时，有效地维持了养老金制度的可持续性。但在实践过程中也暴露出资本市场发展不完善、征管能力不足等缺陷。由于东欧国家皆为转型国家，通过对其养老金制度改革的比较分析，总结出改革中的优点与不足，可以为其他转型国家提供有益借鉴。

参考文献：

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