完善专员办内控基本制度的思考

●潘文立 王 晶

完善专员办内控基本制度的思考

●潘文立 王 晶

随着专员办转型的不断深入和业务授权的不断增加，专员办内部控制制度需要进一步完善扩容。专员办的内部控制应以保障专员办全面履行财政部赋予的各项职能为目的，遵循“保障为基，防范为重”、“统分结合，力求全面”等原则，以业务类型搭建框架，重点完善审核、监控、检查三类业务。

专员办 内部控制 基本制度

近年来，为贯彻落实依法治国基本方略，发挥好财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，有效防控业务风险和廉政风险，财政部党组高度重视并全面加强内部控制建设，按照“分事行权、分岗设权、分级授权”的原则和强化流程控制、依法合规运行的思路，为专员办系统量身制定了《专员办内部控制基本制度（试行）》（以下简称《基本制度》）。这对更好更快地推进专员办工作转型、规范专员办财政预算监管工作发挥了非常重要的作用。

《基本制度》的相关内容是基于《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预〔2014〕352号）对专员办开启工作转型，嵌入财政主体业务的条款设定的。随着专员办转型的不断深入和业务授权的不断增加，一些新增业务尚缺乏统一、标准的内控规范。《财政部关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》（财预〔2016〕38号）明确专员办要逐步实现 “两个拓展”，《关于印发落实财预 〔2016〕38号文工作分工及实施方案的通知》等文件完整细致归纳了专员办应承担的各项职能和业务。《基本制度》作为专员办内控工作之基，亟待完善扩容。

一、完善《基本制度》的指导思想

楼继伟部长指出，建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。内控体系建设的关键是流程再造和信息系统建设。加强内控建设要坚持成本效益原则，不能太机械而影响业务发展。据此，笔者认为完善《基本制度》应以保障专员办全面履行财政部赋予的各项职能为目的，明确内控促进专员办业务稳健高效运行的效能。

二、完善《基本制度》的原则

一是保障为基，防范为重。《基本制度》的完善应结合财政部党组对专员办转型的思路和要求。以保障专员办按照财政部授权就地履行中央财政管理各项职能为目的，通过制度设计，重点防范专员办业务运行中可能存在的廉政风险、制度流程风险和外部风险等。

二是统分结合，力求全面。专员办开展预算监管、会计监管等财政管理工作，都是根据财政部要求或授权统一开展的，必然是全局性的，因此必须统一标准，统一规范，否则会因区域差异、单位工作方式等差异，造成工作不平衡，工作成果表现的不一致，不利于财政部决策参考使用，如部门预算编制审核、专项转移支付审核等工作。另外，根据财政部党组“财政部干什么，专员办就在前方干什么”的要求，专员办靠前靠近，因地制宜开展日常监管工作，就要有一定的工作自主性。因此建议，对专项工作（如专项核查、专项检查等）可由财政部统一进行制度设计、统一组织、统一开展、统一处理；对日常监管可适当下放权力给专员办，明确工作目标、工作要求和工作流程。统分结合，全方位履行好各自的工作职责。

三、完善《基本制度》框架设计

现行《基本制度》的框架既考虑到专员办业务内容又兼顾了工作性质，优点是直截了当、可操作性强，缺点是尚不能覆盖所有业务特别是新增业务。目前，专员办的业务较之过去有了很大的拓展，随着财政改革的进一步深化和专员办作用的切实发挥，今后专员办的工作面将更广，工作量将更大，充分体现财政管理业务的全覆盖。建议在完善《基本制度》时，结合已梳理出的工作事项，按照财政管理全流程，将专员办各项业务按性质进行划分，这样既能将工作行为按性质归类，便于统一设计，如对不同类型、名目众多的审核事项；又能将今后可能新增的业务事项根据工作性质包纳其中，无须再行设计。因此建议将专员办的业务工作大致分为：审核、征收监缴、监控、检查、评价、调查六大类，对每一类性质的业务明确内控措施，从而做到内控全覆盖，无死角。鉴于征缴、评价、调查这几项业务内控环节相对比较简单、明确，建议在现行《基本制度》基础上，重点对审核、监控、检查这三类业务进一步完善。

（一）审核

审核包括部门预决算审核、中央专项补助费用审核（国储费用补贴审核等）、中央对地方转移支付预算审核、收入退付审核、其他审核（资产清查审核、公车制度改革方案审核等）。一方面，在全方面梳理专员办承担审核项目及工作要求的基础上，对业务流程分解剖析、归纳提炼、制定适合所有审核事项的通用内控措施，涵盖监管依据、原则、标准等关键要素，明确每个岗位的基本职责和每个步骤的基本要求，实施全程痕迹化管理。另一方面，将审核事项分类，逐项按照工作岗位、操作步骤确定关键环节和审核层级，有针对性地设置内控程序和制约措施，实现审批业务“操作手册式指引”和“台账化管理”。

（二）监控

即日常监管，涵盖专员办履行财政管理的所有职能范围。方式为非现场监管与现场监管。非现场监管，主要通过对日常收集资料的分析、信息化系统数据的比对、监管对象财务活动的动态监控，发现问题实施管理。如，通过国库动态监控系统对中央预算单位财务情况实施动态监控。现场监管主要根据非现场监管发现的问题或重大疑点，经分析报告后，以核查、核实、核对等形式开展。现场监管也是审核工作中常用的一种工作手段。现行《基本制度》将核查、核实、核对等现场监管比照专项检查进行内控制度设计，不便于发挥专员办开展日常监控工作的机动性和灵活性，建议予以修改，并对核查等现场监管工作方式制定统一的操作规程，在风险可控范围内简化程序。建议是否可采取以下方式：内部动议研定核查对象—开具核查通知书—填制核查工作底稿（需核查对象签署意见）—向派出核查工作组的机构上报核查报告。如此，既达到全程留痕的内控要求，又提高了工作效率。

（三）检查

《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》等法律法规均明确了财政部门作为预算管理、会计监管和政府采购监管的主体责任，必须开展经常性的财政监督检查方能更好地履行职责。检查只是手段，不是目的。专员办要切实履行财政部党组赋予的监管责任，充分利用好一切监管手段来实现管理目标。在日常监管中发现重大问题时专员办不能袖手旁观。建议完善《基本制度》时，明确专员办在日常监管过程中发现重大疑点时，在履行向财政部报备检查对象名单的前提下，可由核查（调查）就地转为检查，一方面可提升财政管理的直接效应；另一方面可使监督工作进一步规范，并便于财政部统一掌握动态，更好发挥业务指导作用。

四、《基本制度》的执行建议

制度的生命力在于执行。完善《基本制度》的出发点和落脚点是指导专员办更好地开展内控工作，保障专员办转型后的各项业务工作落到实处。

专员办应主动积极地搞好内控，围绕机构特点进行系统设计、统筹推进，切实将其融入组织管理之中，纳入综合考评体系，推动专员办规范高效运转，进一步深化转型。

一是及时完善制度。以 《基本制度》为纲，结合各自的工作实际调整修改本单位内控规程和具体业务，特别是新增业务的管理办法，将完善后《基本制度》提出的内控新理念、新措施细化、固化，实现对自身运行各项业务流程的有效管控。

二是强化内控基础。动态开展全面查找各项工作的风险点，全面系统地加强对岗位设置的规范、岗位职责的均衡、权力行使的牵制和约束、执法结果的审核和监督，如审核岗位A、B岗的职责，审核事项从受理到初审、复审、部门意见（处长审核）到单位意见（分管领导、主要领导意见）的流程设计，日常监控的风险控制，专项检查的绩效评价等，从而形成多层次的防控体系。

三是借力信息化建设。借助计算机软件的“刚性”手段扎紧织密制度的笼子，实现内部控制流程化、信息化。把握财政预算管理的客观规律，引入现代管理方法和信息技术，针对管理的薄弱环节，设计完善科学有效的控制流程和防控措施，并通过监管业务软件和内部管理软件将其“固化”，确保工作运转受控，谁来执行都不走样。如网上四级或五级审核，少一个环节也过不去。

四是加强执行考核。加强对内控制度执行情况的考核和评价，发挥其管理职能和防控作用，并促进内控体系不断发展完善。一方面，对内控实施情况进行评价。内控体系是一项各环节紧密联系、相互约束的控制系统，任何一个环节的失控和疏忽，都影响着其综合职能和目标的实现。对内控实施情况进行定期考核评价，实施对内控本身的再监督，及时纠正有令不行、有禁不止的问题，防止内控流于形式。另一方面，对内控制度本身进行评价。内控制度设计的科学与否直接关系到整体目标的实现。实施过程中，应注重对内控的实施进度、效率和成果等方面的关注，及时发现制度本身存在的不科学、不全面以及操作性不强等问题。在综合分析评价基础上，通过对风险点的“集体议”和“重新评”，不断完善相应的防控措施，实现对内控薄弱环节的自我修复、自我完善，从而保障内部控制的持续性和科学性。

（作者单位：财政部驻江苏专员办）

1.刘志.2014.科学推进专员办内控建设的思考[J].财政监督，36。

2.楼继伟.财政部门必须要重视内部控制体系建设[N].中国会计报，2013-12-28。

3.田祥宇、王鹏、唐大鹏.2013.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，9。