浅析我国预算绩效评价的信息公开

2016-12-26卢真

财政监督 2016年12期

●卢真

浅析我国预算绩效评价的信息公开

●卢真

依据公共财政理论、委托——代理理论以及建设服务型政府理论，政府应向公众公开预算绩效评价的相关信息。本文对我国31个省（区、市）预算绩效评价信息公开情况进行统计分析，发现我国预算绩效评价的信息公开水平还处于初级阶段。除了对绩效评价相关政策法规的公开较完整外，各省（区、市）在官网设置预算绩效管理专栏的比例不高、绩效目标及指标体系不明确、绩效评价报告或结果公开范围较窄，且绩效评价的成本信息不透明。因此，我国需在完善预算绩效评价信息公开的法律依据的基础上，逐步扩大预算绩效评价信息公开的范围和内容，普及预算绩效评价信息发布平台，并建立预算绩效评价信息公开的监督机制。

预算绩效评价信息公开绩效评价报告

我国自2011年在全国范围内推行预算绩效管理改革以来，各级财政部门和预算单位积极探索预算绩效管理工作，开展预算绩效评价试点，取得了一定成效。2015年“二上”中央一级确定的绩效评价试点项目所涉资金比上年增长近29%，且绩效评价范围从省本级扩大到市、县层面。从财政部门关于预算绩效评价工作的公开表态来看，其在增强政府部门的绩效理念和责任意识、提高财政资金使用效益方面发挥了积极作用。

预算绩效评价实质是一种信息活动，要求预算绩效信息在评价者、评价对象及社会公众之间交流和沟通，以保证评价的有效性。预算绩效评价信息不仅指预算绩效评价报告的内容，还包括在预算绩效评价过程中所使用或所涉及的所有相关信息，如绩效目标、绩效评价的指标体系、绩效评价的成本、绩效评价的结果及反馈情况等。随着我国民主化进程的加快以及财政收入进入新常态，公众加大了对财政资金使用效益的关注。政府向公众公开预算绩效评价的相关信息，不仅有助于政府部门向公众展示其为节约财政资金提高绩效所做的努力及达到的政绩，进而提升政府的信誉和形象，而且有利于让公众了解政府公共活动，缓解公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。

一、预算绩效评价信息公开的理论依据

预算绩效评价信息属于政府预算信息的一部分，其公开的理论依据也类似，主要有公共财政理论、委托——代理理论以及建设服务型政府理论。

公共财政理论认为，公共财政是政府为满足社会公共需要而进行的政府分配活动和经济行为，其财力来源于民，也应用之于民，且在集中和使用财力过程中应当处处体现民众的意愿，即实现“取公众之财、办公众之事、资金使用情况由公众评价”的管理过程。预算绩效评价是对预算资金使用情况的反映。公开预算绩效评价的相关信息，让公众了解政府预算资金的使用方向和效益，不仅有利于监督和制约政府的预算支出行为，还有利于保障公众的知情权和监督权。

依据委托——代理理论，公民与政府之间是一种委托代理关系。由于公民（委托人）与政府（代理人）之间的信息不对称，政府可能会为己牟利，做出有损于公民利益的行为。然而，预算绩效评价的信息公开可以减少公民与政府之间的信息不对称，有效提高公民对政府预算资金使用方向和绩效的监督水平，确保政府行为符合公民利益。

服务型政府理论起源于新公共管理运动，主张政府应以市场或顾客为导向，建立“有限的”、“高效的”和“法制的”政府。公开预算绩效评价的相关信息，让公民了解各项预算支出的使用情况及监督其使用过程中可能存在的违规行为，为构建有限政府起到了重要的支撑作用。让公民了解预算绩效评价的具体环节、相关程序及评价结果，有利于督促政府提高预算绩效评价的工作效率。此外，法治政府的一个重要特征就是政府信息公开,政府通过预算绩效评价信息的公开可以主动约束和限制自己的行为，实现依法行政。

二、我国预算绩效评价信息公开的现状

表1通过总结比较我国31个省（区、市）预算绩效评价信息公开的现状，发现我国预算绩效评价信息公开的情况不容乐观，公开的整体水平及透明度都较低。

表1 全国预算绩效评价信息公开现状

（一）绩效管理专栏设置率较低

在财政部门的官方网站上设置“绩效管理”专栏，象征着预算绩效管理工作进入常规化和规范化。相应的，预算绩效评价的相关信息披露也更为直接、充分和完整。通过对31个省（区、市）财政厅（局）官方网站的信息收集，发现截至2016年4月底仅11个省（区、市）在其官方网站设置了“绩效管理”专栏，设置的比例较低。且各省（区、市）设置“绩效管理专栏”的模式并不统一，有的设在“政务信息”专栏下，如海南省；有的设在“政府信息公开”专栏下，如辽宁省；有些设在“专题”栏目下，如上海市、广东省、浙江省和山东省。

（二）绩效评价相关政策法规的公开较完整

不管是否在官网上设置有“绩效管理”专栏，在31个省（区、市）财政部门官网上均能搜索到本省（区、市）适用的预算绩效评价相关政策法规，包括转发的财政部相关通知以及本省（区、市）制定的有关预算绩效管理的暂行办法。其中，本省（区、市）制定的暂行办法除了总括性的管理暂行办法外，还涉及聘用第三方评价机构、聘用评审专家管理等方面的暂行办法。以上海市为例，上海市在其“绩效管理”专栏下设“政策法规”子栏，公开了《关于转发〈财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见〉的通知》（沪财建〔2005〕185号）、《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》（沪府办发〔2011〕1号）、《关于贯彻落实〈上海市财政支出绩效评价管理暂行办法〉的实施意见》（沪财绩〔2011〕3号）、《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》（沪财绩〔2011〕5号）、《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》（沪财绩〔2011〕6号）、《关于全面推进预算绩效管理的意见》（沪府办发〔2013〕55号）和《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩〔2014〕22号）。

（三）绩效目标不明确

绩效目标是财政支出计划在一定期限内达到的产出和结果，既是财政支出安排的前提条件和预算执行中绩效运行监控的主要内容，也是绩效评价实施的重要依据。目前，预算绩效管理已贯穿财政支出的整个过程，而绩效目标则应在安排财政支出计划时设立。但经统计分析发现我国31个省（区、市）均未对某项财政支出公开明确的绩效目标，即使在一些省（区、市）公开的最终的绩效评价报告中，也找不到预算绩效目标的相关信息。如广东省2014年公开的《2012年“两新”组织党建工作补助经费使用绩效第三方评价报告》中，仅是简明扼要地指出评价目的是“为检验党建经费支出效率和综合效果，为资金预算安排以及调整和优化资金支出结构提供重要依据”。海南省在其公开的绩效评价报告中，也只提及绩效评价目的，未明确具体的绩效目标，甚至把绩效指标视为绩效目标。如其在2016年公开的《2013年度海南省文体厅公益电影放映补贴专项资金项目绩效评价报告》中，关于绩效目标的分析表述为 “该项目的绩效指标（绩效目标）为产出指标、成效指标、效率指标，该绩效目标合理”，将绩效指标视作绩效目标。

表2 预算绩效评价报告或结果公开情况统计表

（四）绩效评价的指标体系不公开

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具，是整个预算绩效管理工作的重点和难点，指标体系的科学性和完整性在一定程度上决定了绩效评价的成败。依据财政部官方说法，2014年在全国36个省（区、市）中，有31个省级财政部门建立了共性指标体系，29个省级财政建立了个性绩效评价指标库。但据本文统计的31个省（区、市）的公开数据分析，海南省是我国预算绩效指标体系最为完善且公开程度最高的省份，其在公开每个项目绩效评价报告的同时公开其相应的评价指标体系，包含一级指标、二级指标和三级指标，并附有指标解释、指标说明和评价标准。此外，绝大部分省（区、市）仅在其发布的《绩效评价管理暂行办法》中提及其绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定，分为共性指标和个性指标。但由于绝大部分省（区、市）并没有公开绩效评价的完整报告，因此公众对于各个项目具体的绩效评价指标体系无从而知。评价指标体系不透明导致公众无从监督其绩效评价的质量，评价结果的科学性和公正性受到质疑。

（五）绩效评价报告或结果不公开或不完全公开

各省（区、市）发布的《绩效管理工作方案或暂行办法》中，对绩效评价报告本身的公开大都未作要求，但在关于绩效评价结果运用的条款中，大都提及“绩效评价结果采取适当方式在一定范围内公开。”但目前本文统计的31个省（区、市）中仅有上海、湖南、广东、云南、海南、辽宁、山东、宁夏八个省（区、市）公开预算绩效评价报告或结果（见表2）。其中，仅广东省和海南省公开了完整的预算绩效评价报告，但公开的范围有限，且公开的时间也存在一定的滞后，如广东省2014年公开的是2011年和2012年共4个项目的绩效评价报告，海南省2016年公开的是2013年10个项目的绩效评价报告。其他公开绩效评价报告或结果的省（区、市）均选择部分公开，如公开简略版本的绩效评价报告，或公开获得优良以上评价的绩效评价结果。上海市采取的是部分公开简略版绩效评价结果的方式。云南省2015年3月19日发布“2013年17个重点项目绩效评价情况的通报”，通报里指出：“项目绩效评价报告”只发省级主管部门和各级财政部门，“项目绩效评价结果通知书”和“项目绩效评价整改结果报告书”只发省级主管部门和省财政厅。此外，其他未公开预算绩效评价报告或结果的省（区、市）大都采取评价报告或结果在本部门内部或同级政府间公开的方式。如北京市将评价结果上传至财政办公平台的专题网站，在市级行政事业单位范围内公开；江西省2014年绩效报告及评价结果在本部门范围内公开，重点评价结果向同级政府报告。

表3 部分省（区、市）预算绩效评价专家费用

（六）绩效评价的成本信息不透明

为开展预算绩效评价，需要花费相当的人力、物力和财力，如财政部门需设立专门的部门和人员分管此项工作，需聘请独立第三方开展绩效评价活动及撰写绩效评价报告等。因此，从某种意思上说，预算绩效评价支出也是财政支出的一部分，也需讲究财政资金的使用效益。但本文统计的31个省（区、市）财政部门均未明确公开其为开展预算绩效评价工作所花费的成本，也未公开其对绩效评价的再评价结果。以绩效评价成本信息中的专家费用为例，上海市2011年出台了《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》，其中关于专家评审费的表述为“组织评审机构应根据评审专家参与评审的工作量，参照本市相关业务的报酬标准支付评审费”，评审费用信息完全不透明（见表3）。其他省（区、市），仅有少数省（区、市）如江苏省直接公开了绩效评价的专家费用范围。大部分省市（区、市）都未公开明确的费用指标，如浙江省只规定专家报酬支付原则为“谁委托、谁支付”。关于绩效评价的成本信息，仅专家评审费这一项，就让人捉摸不透。因此绩效评价的财政资金是否有效率，是否真正提高了预算管理的质量和效率，公众无从而知。

三、改善我国预算绩效评价信息公开的建议

针对我国目前预算绩效评价信息公开的现状，建议应从以下几方面完善：

（一）完善预算绩效评价信息公开的法律依据

总体而言,我国预算绩效评价信息的公开还处于初级阶段,公开的范围窄、内容粗，且公开时间存在一定的滞后性。这与我国当前预算绩效评价信息公开的法律法规不完善有莫大关系。《预算法》和《政府信息公开条例》为我国预算信息公开的主要法律，但其对预算绩效信息的公开未作明确要求。财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》中，对绩效信息公开的要求也仅是“将一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况,依法向社会公开,接受社会监督”，未明确规定预算绩效评价信息公开的细则。缺少法律制度的保障，仅依靠财政部门的“自觉”很难推进和实现预算绩效评价信息的全面和完整公开。因此，应完善预算绩效评价信息公开的法律依据，建议各省（区、市）财政部门依据本地的实际情况，充分理解和贯彻《预算法》、《政府信息公开条例》等法律法规精神，在《关于推进预算绩效管理的指导意见》的基础上，制订出适合本省（区、市）的预算绩效评价信息公开办法，详细规定预算绩效评价信息公开的范围、内容、方式、时间、考核和责任等，督促各财政部门依法有序公开预算绩效评价信息。

（二）逐步增加预算绩效评价信息公开的范围和内容

预算绩效评价信息公开应该包括预算绩效管理政策法规、绩效目标、绩效评价指标体系、绩效评价报告、绩效评价结果及绩效评价成本等预算绩效评价过程中所使用或所涉及的所有相关信息的公开。但从我国各省（区、市）预算绩效评价信息公开的现状来看，存在预算绩效评价信息公开的省（区、市）少，大都选择性地公开评价好的项目结果而回避评价差的项目结果，或公开简略版的评价报告或结果而回避完整版的评价报告或结果等问题。我国应进一步扩大预算绩效评价信息公开的范围，细化公开的内容。具体来说，各省（区、市）可以结合预算绩效管理工作的实际进展，逐步把预算绩效目标作为部门预算编制的重要内容，随同部门预算公开。把预算绩效评价情况作为预算执行结果的组成部分，随同部门决算公开。对纳入预算绩效评价范围的支出，尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出，将绩效评价指标体系、绩效评价结果及相应的绩效评价报告等绩效信息及时完整公开。不仅要公开绩效评价结果好的项目的绩效评价信息，也要公开绩效评价结果差的项目的绩效评价信息，并逐步将预算绩效评价信息公开范围从民生项目和重点项目扩大到所有项目。

（三）普及预算绩效评价信息公开的规范平台

目前，我国只有为数不多的省（区、市）财政部门建立了“绩效管理”专栏，公众对于预算绩效评价信息的搜索和查找难度大，不利于公众了解和监督财政资金的使用情况。建议各省（区、市）财政部门建立预算绩效信息发布平台，将包括预算绩效评价在内的所有信息，以电子文本的形式集中发布在统一平台的特定模块上。根据公众主要关注的信息内容，可以设立预算绩效评价的政策法规、绩效目标、绩效评价的指标体系、绩效评价专家库、绩效评价中介机构库、绩效评价报告和结果等专栏。在建设预算绩效信息平台的基础上，还应丰富公众对于预算绩效评价信息获取的渠道，提高公众获取信息的及时性和便利性。如依托电视、广播、微博、微信、宣传栏等传统或新兴媒介工具，及时准确地将预算绩效评价信息传递给社会公众，实现预算绩效信息公开透明，便于公众对预算的绩效过程进行全方位监督。

（四）建立预算绩效评价信息公开的监督机制

预算绩效评价信息公开的主体是财政部门,其本身缺乏对公众公开预算绩效信息的积极性。这就要求建立预算绩效评价信息公开的监督机制。监督的主体应该包括本级人大、本级政府、审计部门及社会公众。监督的内容主要包括预算绩效评价信息公开的周期、公开的内容、公开的方式、公众的可获得性、绩效报告和结果符合公众要求的程度等。同时，建立预算绩效评价信息公开质询制度。公众对不符合要求的预算绩效评价信息的公开方式或内容有申诉权,可以提出质疑和问题，可以要求财政部门按规定及时予以回应或再次公布绩效信息。换言之，公众可以怀疑预算绩效信息公开的可信度,并通过法律手段来维护自身的权利。此外，可以建立“再评价制度”对财政部门预算绩效评价信息公布的过程、内容、效果等进行再评价，多角度创新监督方式、完善监督机制。

（本文为国家社会科学基金重点项目 “建设现代预算制度研究——基于制约和监督权力的视角”〈14AZD022〉、北京市哲学社科规划项目“跨年度预算平衡机制构建与北京市引入中期预算管理”〈15JGB108〉和中央财经大学重大科研培育项目“国家治理能力提升下的政府施政行为规范研究”的阶段性成果；同时获得中国财政发展协同创新中心、中央财经大学中财-鹏元投融资研究所课题经费资助和中央财经大学“211工程”三期重点学科建设项目资助）