浅谈公共投资审计

邵蓓蓓

公共投资是指使用公共资金和公共资源向社会提供公共产品和服务为目的的政府资本性支出，由政府投资形成以及政府与社会资本合作建设的社会经济建设项目。一般属于非经营项目，不以盈利为目的，包括涉及国家战略安全和公共利益的重大公共工程和基础设施项目及科技、教育等，均属于公共投资的范畴。通过对公共投资资金所达到的经济、效率和效果程度或利用资源的经济性、效率性和效果性进行审核评估，确定其是否进行了有效管理，资金使用是否得当，是否达到促进政府投资资金的合理、有效使用，是否加强对权力的制约和监督，促进项目社会效益和经济效益的充分发挥。党的十八大以来，我国经济发展的环境、特征、动力均发生了深刻变化，公共投资审计面临新的形势与机遇，从“三期叠加”到新常态、五大发展理念，再到供给侧结构性改革，这是对当前我国经济社会的新形势和所处历史方位的新认识，是对我国经济发展规律的新把握，是对我国经济发展路径的新探索，这些都离不开公共投资审计监督作用的发挥。

一、公共投资审计面临的机遇与挑战

“十三五”规划建议中提出拓展区域发展空间等五大发展空间对公共投资审计的要求更加突出，工业化、城镇化、现代化建设规模巨大为公共投资审计提出更高要求，稳增长、调结构等投资政策的出台确定公共投资审计的方向，投资体制改革不断深化拓宽了公共投资审计的范围和需求。公共投资审计要从经济社会发展大局出发，紧紧围绕五大发展理念，重点关注重大案件线索及重大损失浪费、风险隐患、履职尽责不到位等问题的查处，反映突出问题和体制机制性障碍，并推动及时有效解决。同时，现行环境下公共投资审计也面临着各地投资审计发展不平衡、投资审计创新能力不强、投资审计方法手段传统，现代工程建设新技术与投资审计新实践结合不紧密、国家重点建设项目资料库的建设迟缓、投资审计业务的统筹指导不够等多个问题。面对上述困难，投资审计工作一是需重新审视在国家经济运行中的地位，加强公共投资审计的理念创新、理论创新、技术创新，积极有效地创新和优化重大投资项目审计方式和程序；二是加强资源整合，信息共享，要建立经常性投资审计交流机制，实现审计理念和审计经验的相互促进，提高审计成果利用水平；三是将投资审计的新实践与当前工程建设新技术等深度融合，增强投资审计的科技含量和技术支撑，提高审计的科学性和合规性；四是注重优化投资审计人才队伍结构，加大投资审计案例教学培训力度，培养复合型审计人才，提高投资审计的整体能力和水平。

二、公共投资审计的主要内容

（一）投资立项决策的审计与评价

评价项目决策的科学性。审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性，项目建设背景是否真实，建设条件能否落实，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行等。审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否在决策过程中实行民主原则，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险，行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。审查投资立项的决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书审批、可行性研究报告审批和初步设计审批是否严格遵守审批程序。

（二）对项目管理的审计与评价

重点关注公共投资项目及重大水利、交通、能源等基础设施项目，关注工程概决算、造价、质量、工期，以及政策目标实现等重大关键环节，重点检查项目建设过程中损失浪费、低效闲置问题，违反总体规划和环保政策等，重点关注工程建设重要环节，查处商业贿赂等重大违纪违法问题，加强对腐败案件发生规律的剖析。一是关注有无领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿，审查项目招投标有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。二是关注违法违规上马项目和审批规划，审批和出让土地，肽对项目审批、征地拆迁、工程结算和资金使用等重点环节的监督力度，突出查处和揭露重大违法违纪、重大失职渎职、重大损失浪费、重大工程质量隐患等问题。三是审查在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责权利的统一。四是审查是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无弄虚作假、虚列建设成本问题，重点检查项目建设过程中损失浪费、低效闲置、违反总体规划和环保政策等问题，尤其要关注违反中央“八项规定”精神建楼堂馆所和形象工程、政绩工程等问题。

（三）对资金使用的真实性、合法性进行审计和评价

关注政府与社会资本合作新形势下出现的新问题，严厉查处虚假公私合作，查处串通骗取公共资金、国有资产、国有资源等违法违纪问题，加大对公共投资领域重大违法违纪问题和体制机制问题的审计，重点对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门及岗位、重点环节进行审计。一是审查投资建设资金是否按计划进行筹集，资金筹集方式是否合法，资金是否及时、足额拨付到位，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题。二是政府各职能部门对投资建设资金的使用监管是否到位、有效，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益等问题。三是审查项目造价结算是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象，有无超设计需用量采购的现象等，项目设计、施工、监理的体制是否规范合理。

（四）对投资效益的审计与评价

1.建设效益可从资金使用及质量安全方面评价。资金使用效益针对建设单位是否建立健全严格的资金管理制度、资金有无被滞留、转移、挪用或者套取等方面给出直接评价，已完工项目还需考核是否存在超标准建设、面子工程、不合理的扩大概算增加投资等浪费国家资金的问题。除此之外，还需要关注建设过程中是否存在招投标流于形式、不合理超概、返工重复建设、利用不合理价格转移利润等问题。质量安全绩效评价采用对工程步骤进行绩效评价与外聘社会专家机构进行抽检相结合，将以往对质量结果进行评价改为对整个工程施工过程进行评价，审查材料采购、工程管理、资金结算三个环节的形式要件是否完备，制度是否完善。

2.环境资源效益评价已经成为目前我国政府绩效审计的重要内容，重点关注资源节约、循环利用和环境保护政策落实情况以及公共工程项目对环境的影响，审查工程施工过程中对附近水土产生的不良影响和对土地资源的不当使用，考核项目的建设中有无环保和节能的因素，审计中可借鉴行业内基建项目环境影响评价技术标准或规范选取重要的指标作为环境评价的主要依据；对于更改设计后多征土地、以临时征地政策换取永久征地这类对于土地资源的浪费，也应是资源效益评价的重要内容。

3.综合效益评价重点对涉及公共安全、公共利益的重大公共投资项目及对投融资创新、促进结构调整和转型升级等政策措施的贯彻落实情况和效果进行审计，包括所涉及行业的规划发展的趋势是否符合中央的宏观规划目标，在体制上还存在什么需要解决的问题，是否涉及社会热点、民生热点问题等，公益性项目关注有无为百姓办事或生活带来便利，有无由于建设投资超出本地经济条件的超标准工程而带来的社会负面影响等内容。