财政报账制存在问题及对策

吕登坛

财政报账制是县区级政府加强项目资金管理的一种重要手段，在保障资金安全、保证专款专用方面发挥了积极的作用。所谓财政报账制，是财政部门设立财政专户管理项目资金，设立会计账薄核算项目资金，在项目实施单位申请和财政部门审核各类资料和票据的基础上，向项目实施单位拨付资金，实施单位依据审核后的资料，到财政专户报账的一种资金管理制度。目前，按照国家规定实施财政报账制的资金主要有农业综合开发资金、扶贫资金等少数专项资金。可是现在许多地方政府根据管理需要也要求本级预算安排的项目资金实行财政报账制，如本级财政安排支农、新农村建设、农田水利建设、畜牧、移民、环境治理、一事一议、基本建设等资金都实行财政报账制，出现财政报账制扩大化的趋势。具体在财政部门农财、基建、国库集中支付执行等机构报账。可以说现在财政报账制种类繁多，形式多样。

一、财政报账制存在的问题

（一）财政报账制中会计责任主体不明晰

目前，财政报账制普遍实行的是财政部门设立会计账薄核算项目资金，最终全部将会计资料归集到财政部门，项目实施单位无任何会计资料。依据《会计法》的规定“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”，但实施财政报账制以后，项目资金由实施单位使用，由财政部门管理和会计核算，如何落实项目实施单位与财政部门在资金管理上的会计责任主体确实值得商榷。财政部门虽然负责项目资金管理但不参与项目日常管理，只能对原始票据的合法有效性进行审核，对项目资金支出的真实性、完整性无法进行会计监督；而项目实施单位虽然负责项目实施但不承担具体财务管理职责，出现重项目管理忽视财务管理的现象，会计责任主体难以落实。也有的项目资金经层层拨付，会计责任主体更是难以落实。这种会计责任主体不明确性，不利于项目资金监管责任的落实，影响到财政资金安全高效使用，具有较大的财务风险。

（二）单位项目资金管理不规范

本来查阅单位的账簿就可以了解单位资金的收支全貌，既包括经常性经费收支情况，也应该包括项目经费收支情况，因为这些账簿由其保存，能够方便提供。但实行财政报账制后，项目实施单位的项目资金在财政部门报账，而且也不是在财政部门一个机构一套账内反映，而是在财政部门许多机构许多套账内反映，要弄清该单位收支情况需要耗费大量人力财力，绝非易事。财政报账制也使得项目实施单位多头申请经费、多头报账成为可能。在经费安排上，有些项目主管部门单位既可以向上级项目主管部门申请项目工作经费，本级财政部门也按照定额标准预算安排了一定的运转经费，资金较为充裕，当年无法安排支出形成较多结余；在资金使用上，部分支出项目单位既可以选择在财政报账经费，也可以选择在本级预算安排经费中列支。这种项目资金管理模式，不仅分散单位资金使用规模，也不便于财政财务收支监督管理，不便于经费预算控制，容易造成资金闲置浪费。

（三）不利于项目资产管理

按照规定项目实施后形成的公益性资产作为待核销资产移交有关部门管理，形成固定资产移交使用单位在会计账簿登记。实行财政报账制后财政部门不了解项目资产状况，项目实施单位不了解项目财务状况，出现了资产建设、使用、管理等各环节脱节，使得项目实施后形成的资产难于移交管理，形成资产的流失、损失或者无人管理。

（四）财政报账制财务管理不规范

一般来说上级要求实行财政报账制管理的项目资金有相应的资金、项目管理办法及会计核算办法，而地方政府实行财政报账制管理的项目资金几乎没有相应管理办法和会计核算制度，项目管理、资金使用、会计核算具有较大的随意性，特别是在会计制度选择上，有的按照总预算会计制度核算，有的按照行政单位会计制度核算，也有的按照事业单位会计制度核算，有的按照建设单位会计制度核算，更有的自设会计科目核算，核算结果差异较大。也存在财政报账专户多头开户、会计出纳一肩挑等问题。上述问题的存在不利于项目资金规范管理。

二、完善财政报账制的对策

（一）规范报账凭据

财政报账制最早来源于财政扶贫资金报账制，依据财政部财政扶贫资金报账制管理办法的规定，财政扶贫资金报账凭据包括：项目立项批准书或采购合同，项目实施计划书，报账申请单，费用支出明细表及实施中发生的各项费用应据实填写，并附上各种有效的支出凭证的复印件。可以看出，财政报账凭据的支出凭证是复印件并不是原件，这种情况下财政报账凭据仅仅是备查的凭据，财政报账制形成的账簿是备查账，并不是正真意义上的会计凭证，也不能形成正真意义上的会计账簿。项目资金支出凭证在项目实施单位报销，收支情况在项目实施单位会计账簿反映，会计主体仍然是项目实施单位。因此我们所有的财政报账资金都可以借鉴财政扶贫资金报账制办法，支出原始凭证经财政部门审核后留存项目单位记账核算，财政部门使用支出凭证复印件报账，项目资金仍由财政部门管理。这样既可以落实财政部门的监管责任，也能够落实项目会计责任主体，形成相互监督相互制约的机制，归还财政报账制本来面目。

（二）减少、归并财政报账制的种类

实行财政报账制的核心就是要发挥财政部门资金监管职责，但是随着财政制度的改革，国库集中支付的推进，财政资金集中到财政部门国库管理，资金使用单位只有资金使用额度，不管理实体资金，财政部门可以对资金管理、使用、会计核算全过程进行管理、控制，基本可以满足原实行财政报账制时对资金监管要求，所以要减少、归并现有财政报账制的种类。只有法律、法规或国务院、财政部文件以及国际金融组织或外国政府贷款、赠款协议条款规定才可以稼立财政专户，地方财政因管理需要设立财政报账专户，也应经财政部核准，并要制定相应资金管理核算办法，便于规范管理。未经财政部核准的财政报账专户应及时撤销，资金归并到保留财政专户内管理，或者转入国库单一账户，由财政国库部门管理项核算。

（三）加强财政报账制形成资产的管理

一是财政报账制形成的待核销资产，由项目实施单位在项目实施完毕后编制资产清单，由财政部门审核后及时移交有关单位使用、管理，提高项目资产使用效益。二是财政报账制形成的固定资产，由财政部门编制资产清单，及时转使用单位在会计账簿登记，防止国有资产流失。

（四）改变项目工作经费管理办法

现有项目工作经费管理办法对支出范围规定较粗，存在与单位公用经费支出难于分割、辨别的现实。因此应该取消项目工作经费财政报账制，取消与经常性经费雷同的工作经费，项目实施工作经费由财政部门统一预算安排，上级项目管理单位计划安排的项目工作经费归并到单位经费账簿分科目核算，便于经费考核、控制与监督。

（五）实行财政与项目实施单位定期对账制

对上级安排一些规模较大又需要单独考核的项目资金，实行财政报账制是一种较好的选择。但是财政报账制更多的是考虑财政部门对项目资金的监管，项目管理单位对项目资金、资产管理的参与不够。即使财政部门用支出凭证复印件记账，项目实施单位用原始支出凭证记账，但是资金仍有财政部门管理，资金变动状况不能及时在项目实施单位会计账簿反映，项目实施单位无法按照资金状况合理安排支出，既有可能出现资金闲置现象，也有可能出现超预算（计划）安排支出的现象，由于会计人员的差异也容易出现财政与项目单位会计核算结果不一致的问题。因此在制度安排上要规定双方按时对账，资金管理上以财政部门为准，及时将资金收入、余额情况通知项目单位记账、对账，其他会计核算以项目管理单位为准，会计报表双方签字后生效。只有这样才能保证双方核算的一致性，确保双方共同履行项目资金管理职责。