邻避困境：“连环套”的广州解法

孔志国

“金牌电保姆”成了供电企业的新形象。

最近10年来，“邻避”事件在我国各地时有发生。江西彭泽、广西白龙的核电站建设项目，杭州九峰垃圾焚烧项目，以及前不久因群众反对暂停的连云港中法核循环项目，都面临此类压力。根据中国社会科学院社会学所的统计，2016年上半年，我国至少发生类似事件52起，其中12起规模达到千人以上。

南方电网公司广州供电局近些年在化解邻避困境的一些探索，初步积累了一些有益经验，或许能够带来一些启迪。

不仅是为“负外部性”埋单

“邻避”，指的是针对立交桥、变电站等一些带有公益色彩的项目，虽然人们觉得生活必需，但基于健康、固定资产价值变化、环保、吉凶方面的考量，却反对将其建在自己居所的现象。

因“邻避”项目多涉及民生，主要集中在公用基础设施建设和公用事业领域，而本届中央领导集体又致力于提升执政党与政府的公共治理水平，如4月18日，在中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上，习近平总书记明确提出“老百姓关心什么期盼什么，改革就要抓住什么推进什么”。所以，处理好“邻避”事件的意义怎么估计都不过分。

“金牌电保姆”成了供电企业的新形象。

具体到广州，“十三五”时期，广州用电量预计仍要以每年5%的速度增长，以此增长速度计算，未来五年里广州需要再建设66座变电站，扩建110千伏及以上变电站16座，才能满足广州日益增长的用电需求。客观而言，在电网建设的过程中，就会碰到 “邻避困境”，即部分居民认为“变电站很重要，但是不要建在我家旁边”。

从全国来看，在某些情况下，“邻避”事件处理的棘手程度可能也超乎想象。

本来，公民普遍的“搭便车”心理以面对可能的消极影响所具备的“敏感”特质已是一对难解矛盾，“邻避”事件中的利益博弈、受影响主体考量问题时侧重点的不同以及具体细节的不可测度，则进一步增加了这对矛盾的复杂性。

拿建立交桥可能产生的噪音来说，每个人对噪音的承耐力，是不同的，对高频噪声污染和低频噪音的危害程度感受差别很大。所以，在反对带来噪声污染时，立场和主张肯定千差万别。这仅仅是个例子，在几乎所有的“邻避”情境中，利益、见识、性格、品质从不同侧面左右着不同涉事主体的判断。

处理“邻避”问题之难，还在于，它不仅是经济学意义的“负外部性”的“埋单”问题，有时甚至是一个不成其为问题却不得不认真面对的问题。220千伏变电站，电磁感应强度不会对人体造成损害，是科学常识。可实际生活中，如果在居民小区附近建一个变电站，不少人仍会“闻之色变”，竭力反对。针对这一纯粹的公众心理范畴问题，不过关肯定不行。

因此，面对“邻避”难题，把不清楚的事情说清楚，把得失相较悬殊的选择做取舍决定，把可以数字化的诉求在综合比较的基础上妥善处理，只是一个难度较小的挑战。怎样为无法数字化的诉求和自以为是的诉求提供心服口服的回应，才是真正的“难关”。

“小挑战”出“大状况”背后

可惜的是，现实中，由于存在着这样那样的偏差甚至是谬误，有些地方对于“邻避”问题认识和处理，总存在不尽如人意的地方。结果导致，不但“难关”难过，而且“小挑战”也会出“大状况”，莫名其妙引致社会批评和声讨的事件绝对不是一起两起。

态度上，最明显的一个表现，认为事后处理比事前科学规划重视。然而，仔细梳理林林总总的“邻避”纠纷，会发现有的固然属于新时期新问题，可属于历史遗留问题的，似乎也不在少数。比方，随着人口密度的增加或者产业集中度的增加，为了便利某个区域的百姓，增建垃圾处理设施，扩道改道引发的拆迁，就属于此类。事实上，早先的居民社区、城市建设，如果进行可行性探讨甚至到了建设初期阶段时，能够对经济发展、城区变迁、人口规模、消费变化有前瞻性的判断和把握，就会避免、减少后来“邻避”问题的发生。可见，事先的科学规划和事后的妥善处理，同等重要，而且成本更低，各方面因素可控程度更高。

另一项是制度性的，需要在广泛征求各方意见的基础上，就设立、规范各类“邻避”项目的公示、立项、评议、听证、落地、跟踪评价、补救等程序性环节，该立法的立法，该出台政策的出台政策，该进行执法、行政、司法救济的，相应的机制、举措要完善完备。

比如广州通过立规立法，从体制上扫清电网建设难题。2011年7月，广州市政府与南方电网公司签署战略合作框架协议，同年10月，市政府审议通过了《广州市城市高压电网规划》。2012年，广州市政府14届26次常务会审议通过《广州市加快电网建设若干规定》。同年9月审议通过《关于完善工作机制加快我市电网建设的工作方案》等，实现了电网规划由政府负责、变电站用地收储、市政道路同步建设电缆管沟三大突破，从体制上扫清了长期困扰广州电网建设的难题。2015年5月20日，新版《广州市供电与用电管理规定》经广州市政府批准后予以公布，自当年7月1日起施行，有力地保障广州地区良好有序的供用电秩序，推动了电网建设。

另外，为做到与周边环境融合，广州供电局所设计的变电站，建筑物立面设计尽量和周边环境协调，减少工业建筑元素，从外形上看就是一座小洋楼。220千伏永福变电站采用花园式屋顶，建筑物周边种植花草树木，在南面户外设计娱乐休闲设施，铺设草皮，美化环境，争取周边居民的认同感。

开放公众走进企业

“邻避”事件的信息强势方，通常以为，释放自身占有的信息，是自找麻烦、多此一举，因此，就抱定多一事不如少一事的心态，严格封锁消息直到不得不大白于天下时。不但无视随着以移动互联为代表的现代传播手段的发散，以及社会利益相关的信息“捂”不住、“盖”不了的时代变化，更罔顾公民维权意识、维权手段、维权能力空前的事实。最后，常常因误解、 不解演变成对峙、纠纷或者抗议集会，直至陷入公开信息、坦诚交流已经毫无作用，事情愈发不可收拾的窘迫境地。

这样做首先让那些有利无害的事情，不了了之或者无疾而终，毫无意义被“牺牲掉”。试想，多少“邻避”争执演变成群体事件，实际上主要是因为公众觉得基本的知情权没得到应有的尊重，而非和事情是否合法合理合乎程序合乎惯例有关系。一些网上自发传播的“邻避”案例，消息未必准确，影响之大却超出预料，有时政府正式辟谣后，仍有重重疑问、议论纷纷“现身”。追根溯源，就是“能瞒就瞒”产生的流毒。

广州供电局通过开放公众走进企业，通过实证测量传播理念，重要的方式就是组织意见领袖、媒体记者、市民代表，进入绿色变电站。2008年底，广州市供电局首次邀请媒体记者进入广州珠江新城花穗变电站现场测量变电站相关数值。之后每年都会组织“意见领袖”与居民代表进入广州各个变电站进行参观与座谈。2015年，邀请“亚洲飞人”苏炳添等公众人物到天河变电站参观，并现场测量电磁感应强度。2016年，采用公开征集、自愿报名的形式，邀请第三方专家上门到100多户市民家中，为家附近有变电站或高压线的市民现场测量电磁感应强度。

在化解“邻避困境”中，最不可取的做法是“能拖则拖”。究其根本，是掩耳盗铃和畏难偷懒的情绪在作祟，是充满负面效应的“不作为”。拖来拖去，一会把问题越拖越重，致使“邻避”问题更复杂、积弊更多;二会引起更多的不满，本来或者政府还愿意为企业寻办法、找出路，或者企业还愿意为政府分忧解难，又或者上级对下级无条件援助支持，“拖”，一般却只能让“拖”者更被动、更孤立。此等做派，比“能瞒就瞒”的套路，对国家、社会、企业和事业的伤害，有过之而无不及。

“能瞒就瞒”，至少还有想做一件事、要做一件事的主观愿望，负面的舆论、社会反响，并不在隐瞒主体预料之中，是无奈的客观产物;而“能拖则拖”，主观不担当不说，延宕造成的损失、恶果，一定程度上是主观的产物，危害之大，不止量级可能大于前者，消极影响的覆盖面，更是一条长长的甚于前者的无形链条。

伴随应对“邻避”事件时间的深入，在“邻避”处理主体与涉事利益主体交涉的细节中，也存有两种偏颇倾向。

其一，想当然认为钱就是一切，钱能解决一切。的确，不可否认，改革开放以来，特别是1992年后我国经济高速发展以及市场经济观念逐渐普及的背景下，有那么一群人，把钱看成人生成败的唯一标尺，所以，干什么都“冲”钱而来。“邻避”纠纷的一些“起事者”闹腾不休，正是为了多拿点拆迁、伤害补偿。不过，存在不存在对搬迁地更有感情，因独特经历对特定搬迁项目抵触心理更强烈，认为“邻避”事件有更好的处理方案的因素呢？

其二，与上一问题多少有点联系，嫌老百姓讨价还价“大局意识不够”。客观而言，特定条件下，个别百姓的质问、质询、质疑、要求，确实夹杂着不可告人的牟利意图和对“邻避”工作者的人身谩骂、攻击。但反过来想，这是不是也算“邻避”工作一把难得的标尺，为相关政府和企业处理“邻避”问题，提供了一次检讨时机是否成熟、考虑是否全面、工作是否扎实的参照机会？也许，“不顾大局”反而为筹划、营谋、把握更好的“大局”提供了难得的破题契机。

告别“亡羊补牢”和“王婆卖瓜”

由此不难发现，要妥善应对、解决“邻避”问题，需要全社会更深层次的互相理解，更大范围的共同努力。

一项是前置性的，城市要科学规划，应避免城市规划的旧账未销又添新帐，让“邻避”问题整体上尽快告别“亡羊补牢”的恶性循环，把“邻避”的增量来源降至最低程度。

还有一项是配合性的，推动成立民间公益组织，鼓励它们成为宣传“邻避”知识的主阵地，客观审视“邻避”利益纠葛的中立平台。由它们采取行之有效的方式，凝聚专家的力量，用社会化的语言，向大众特别是老人和孩子，形象讲解“邻避”常识，为每一个潜在的受“邻避”问题影响的对象了解、保护自身正当权益，表达不违常理、不无理取闹的观点，提供必要的指导，引导社会形成一个良性的处理“邻避”问题的外部环境。

从企业的角度，要有所为有所不为。很多“邻避”项目，企业是极其重要的当事方，特别是那些担当项目操刀者或者承办者的企业，鉴于本身的运营、收益受到直接影响，往往比政府还着急，个别情形下都愿意不惜一切代价来解决相关“邻避”难题。

不过，越是这样，企业就越需要静下来权衡。企业更合适的做法也许是，一方面，多向政府反映问题，请求关心、支持，或者就体制机制建设提供合理建议，争取尽快建立纾解“邻避”难题的常态化的制度性路径。另一方面，积极支持有关公益组织、社会化媒体、科研机构发展，把碰到的困惑告诉它们，由其客观发声，或能起到四两拨千斤的效果;抑或将科普从事件化转变为常态化，比如，2016年4月，广州首个变电站环境信息在线监测系统正式启用。该监测显示屏就在正佳广场对面，地处繁华闹市区，市民可以随时看到对变电站工频电场、工频磁场的实时测量值，对“变电站无辐射”具有很强的说明力与可信度。

归根结底，持续提升产品和服务质量，获得更好的美誉度和更强的市场影响力是化解邻避困境的基础。企业实力越大，越被社会认可，企业面临“邻避”问题时，只要不出“下策”，“惹”起众怒，地位更主动，话语权更大。

当然，解题“邻避”的连环套中，公民素质的提升也很重要。如何跳出“小我”，客观衡量公共利益和个体利益的关系，客观看待“邻避”成本和收益的平衡，将一定程度决定着“邻避”难题是否能够尽快在理性的框架下，频率由多变少，难度由大变小，死结渐趋于零。