党内监督制度的创新与突破至关重要

任建明

中国共产党的十八届六中全会聚焦全面从严治党主题，一项重要任务就是研究党内监督问题，修订《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》），以期破解党内监督难题。党内监督无疑是推进全面从严治党的利器。基于对六中全会公报的分析，在党内监督方面主要有以下几个亮点。

一是破解党内监督难题的坚定政治决心。《条例（试行）》早在2003年就颁布实施了，其中提出十大监督制度。监督制度固然是破解党内监督的关键要素，但从党的领导体制的现实状况来看，领导人的政治决心依然是一个重要的因素。十八届六中全会提出，“党内监督没有禁区、没有例外”，“坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员”，这些都是坚定政治决心的掷地有声的表达。

二是努力压实监督的重要责任。十八届六中全会公报中有这样一段话：“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的各级纪律检查委员会要履行监督执纪问责职责。党的工作部门要加强职责范围内党内监督工作。党的基层组织要监督党员切实履行义务，维护和执行党的纪律。党员要积极行使党员权利，加强对党的领导干部的民主监督。” 从党的最高领导机关到每一个基层党组织，从党的最高领导人到每一个普通党员，都肩负着党内监督的责任，而且责任大小、多少的区分是合理的。

在上述监督责任体系中，党的最高领导机关和各级书记特别是总书记，无疑是最关键的监督责任主体。十八大以来的党风廉政建设和反腐败工作的最新实践表明，启动问责，落实责任，才是撬动做好工作“杠杆”的最有力“支点”。其中最关键的则是，党的总书记切实担当起了监督主体责任。习近平总书记既率先垂范又敢于碰硬、敢于攻坚克难。在习近平总书记的领导下，新的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会也担当起了自己的监督责任，严格追究“两个责任”，层层传导责任和压力。正是这个变化，才引发了监督结果的改变。

三是监督制度上的突破十分关键。短期内，提升政治决心，压实监督责任可以改善党内监督的效果。但从长远来看，监督制度建设依然是最重要的保障。《条例（试行）》效果不佳，一个主要的原因就是监督制度上的制约。《条例（试行）》第八条有这么一个监督责任要求：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。 ”但事实上，在纪委主要接受同级党委领导的体制下，没有哪个纪委领导敢于越级报告。十八大之后这种情况是如何改变的呢？主要就是因为十八届三中全会决定从纪委的“双重领导”体制上进行突破。其中，“两个为主”是关键，在其保障下，“同时报告”（其实反映的正是同级监督）才变为可能。可见，制度很关键。

十八大以来在党内监督制度上已经取得的突破，应当在监督条例中固化下来。其中，最主要的突破就反映在纪委的“双重领导”体制上。而纪委的“双重领导”体制上的改变只是一定程度的突破，条例中的相关监督制度应当进一步发展。特别是，在党内监督制度创新上，还应当高度重视党内民主以及党的各级代表大会的监督作用。党内民主监督作用的大小，最终取决于党内民主实质性进步的大小。十八届六中全会公报中再次提及“党内民主是党的生命”这个论断，是十分重要的。在党内民主监督中，普通党员的监督作用只是一个重要方面，党的各级代表大会的监督同样重要。为了保障党的各级代表大会的民主监督作用，应该拿出具体措施切实落实党代表大会的常任制，落实党代表的任期制，特别是要把党代表大会分离出来并使其成为党的领导机关，都是相关制度安排中的重要内容。甚至可以说，党内民主监督在党内监督中还处于核心的位置。例如，党的各级代表大会在监督党的本级党委会和纪委会上，就发挥着不可替代的作用。只有这个监督落实了，类似“谁来监督监督者”“谁来监督中纪委”这样的逻辑难题就可以有解了。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授，廉洁研究与教育中心主任）

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