加快土地确权登记 切实维护农民权益——国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长

文／冷宏志

加快土地确权登记 切实维护农民权益——国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长

文／冷宏志

冷宏志国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长

农村集体土地确权登记发证工作的进展

按照党中央、国务院的部署和要求，我部联合财政部、农业部，成立了工作领导小组，联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号），对加快推进农村集体土地确权登记发证工作进行了部署。之后，又会同中农办、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号），明确了农村集体土地所有权登记发证的政策要求。在日常工作中，积极部署、加强协调、明确政策、抓好典型、认真督导、大力宣传，全面推进各项工作；各省（区、市）党委、政府高度重视，认真贯彻落实中央要求，统筹部署推进农村集体土地确权登记发证工作；地方相关部门按照职能分工，密切配合，互相支持，形成强大合力，确权登记发证工作取得了明显成效。截止2012年底，全国农村集体土地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达到94.7%，基本完成了农村集体土地所有权确权登记发证任务。当然，这仅仅是一个阶段性成果，集体土地所有权确权登记发证还需要在今后不断深化和完善。同时，我们还将按中央要求，加快推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。

加快推进农村集体土地确权登记发证工作的措施

农村集体土地确权登记发证是土地登记的重要内容之一。从上世纪80年代后期开始，大致经历了三个阶段：一是上世纪80年代后期到1993年，试点和起步阶段。原国家土地管理局结合第一次全国土地调查工作，在试点的基础上，在全国范围内启动了农村集体土地的初始登记工作。主要内容是宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证，个别省份启动开展了集体土地所有权登记发证工作。二是1993年到1999年，停滞和徘徊阶段。1993年，国务院为减轻农民负担，取消了包括农村土地登记在内的一系列收费，由于没有了经费来源，农村集体土地登记工作几乎陷于停滞。三是1999年至今，再次部署和推进阶段。1999年，国土资源部地籍司组织开展了农村集体土地产权制度建设调研，提出在坚持土地集体所有的前提下，努力探索集体土地所有制的多种实现形式，全面确认土地所有权，规范土地使用权，保障土地所有者收益权，强化土地用途管制权的思路。2000年、2001年进一步开展了扩大农村集体土地所有权登记发证覆盖面的调研。在此基础上，2001年11月，国土资源部下发《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和《集体土地所有权调查技术规定》，在全国全面部署加快集体土地所有权登记工作。2008年，国土资源部下发《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求各地加快开展农村宅基地确权登记发证工作。特别是在第二次全国土地调查期间，各地结合二次调查及年度遥感监测变更调查成果推动工作上升到了新平台。

农村集体土地确权登记发证工作取得的成效

一是促进农村社会和谐稳定。通过农村集体土地确权登记发证，促进了各地成立土地权属争议调处专门机构，制定土地权属争议应急预案和相关调处制度，有效解决了农村集体土地权属争议，化解农村社会矛盾。二是有效维护农民权益。通过农村集体土地确权登记发证，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，进一步激发了农民发展集体经济、保护耕地、节约集约用地的积极性，有助于在工业化、城镇化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。三是进一步夯实农业农村发展基础、促进了城乡统筹发展。通过农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，夯实了农业农村管理和改革的基础，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，有助于城乡统一土地市场的形成，促进农村经济社会发展，实现城乡统筹发展。

农村集体土地确权登记发证工作的难点和重点

随着农村集体土地确权登记发证工作不断推进和深入，工作中的一些难点问题和农村现行土地制度下的一些重点问题也逐步显化，需要高度关注。

（一）所有权确权登记发证工作有待进一步完善和深化，加快推进农村集体土地使用权确权登记难度更大。对农村集体土地确权登记发证工作中出现的各类问题，我们高度重视，尽力统筹协调各方面力量积极解决，基本完成了工作任务。但少数地方集体土地确权登记发证工作还存在主体下沉不到位、登记行为不规范等问题，个别地区因维稳、地灾、未进行土地改革等特殊原因尚未实现全覆盖，这些问题还是客观遗留下来了，工作有待完善和深化。

同时，进一步加快推进宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，主要以服务推动，难度更大：发证宗地数约2.6亿宗，是所有权发证宗地数40多倍，工作量更大，经费需求更多；事关农民基本财产权利，权属纠纷更多；宗地图和地籍图比例尺不小于1：2000，精度要求更高。

（二）农村集体组织机构亟待健全，集体土地权能亟需完善。工作中，许多地方反映，村民小组虽客观存在，但已经没有组织机构、账户、公章等身份要素，权利难以落实，有的甚至只有一名村民小组组长。即使登记发证到村民小组，从现实情况看，其难以作为经营管理集体土地的代表，也难以独立承担民事、经济责任。另外，一些村委会组织机构较为松散，相关制度也不健全，存在违背农民集体组织意愿，侵犯集体土地权益的可能。

农村集体土地确权登记发证下一步工作打算

下一步，我们将继续贯彻落实中共中央、国务院加快推进工作的要求，及时完善工作机构，进一步细化政策，积极协调经费，深化、完善所有权发证工作和登记发证后的管理，加快推进宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证工作。

一是逐步铺开农村地籍调查工作。地籍调查是确权登记发证的基础，对确权登记发证的质量和进度起着重要的保障和支撑作用。依据《地籍调查规程》，按照“统筹谋划，科学组织；需求带动，服务推动；立足基础，节约高效；息纷止争，维权维稳”原则，督促指导地方，充分利用第二次全国土地调查、年度土地变更调查成果以及最新的遥感影像，根据本地实际，制定农村地籍调查实施方案，采用切实可行的调查方法，逐步铺开农村地籍调查工作，保障宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证工作加快推进。地籍调查完成地区要重视和加强农村地籍的日常变更工作，对每一宗土地产权发生变化，以及土地权属纠纷调处后，及时组织开展日常地籍调查，动态更新地籍调查成果。

二是深化、完善所有权登记发证工作，加强发证后的管理。针对个别地方所有权登记工作尚未实现全覆盖，登记发证行为不规范等问题，国土资源部将继续加强督导检查，加大土地权属争议调处力度，深化完善集体土地所有权确权登记成果。同时，以农村集体土地确权登记发证工作为契机，在二次调查的基础上，扎扎实实，持续不断地加强农村地籍管理工作，充分发挥地籍管理的数据优势、产权优势和技术优势，夯实基础。加快农村集体土地确权登记发证成果信息化建设，及时开展变更登记，强化发证成果在国土资源管理“批、供、用、补、查”等各项工作，以及服务政府和社会中的广泛应用，进一步拓展应用范围，搭建好农村工作的基础平台，深化土地产权理论研究，推进集体土地产权实现方式的实践探索，为集体土地产权制度改革做好政策储备。

农村集体土地所有权确权登记发证工作取得的成效

（一）农村集体土地所有权发证率大幅提高，基本实现全覆盖。经过三年的努力，全国农村集体土地所有权确权登记发证率大幅提高，达到94.7%，全国累计发证约620万宗。在提高发证率的同时，各地积极协调林业、农业、水利等相关部门，做好所有权确权登记与林地、草地、承包地等相关登记的衔接，基本实现了所有权登记覆盖各类农村集体土地。

（二）农村地籍调查工作全面推进，所有权权利状况基本摸清。各地充分利用二次调查、变更调查等已有的工作成果，严格按照国家有关技术规程的要求，采用卫星遥感、全球定位等高新技术，实地调查了4亿公顷（60亿亩）集体所有土地，基本摸清了每宗地的权属、界址、面积和用途等情况。

（三）土地权属争议进一步化解，促进农村社会和谐稳定。各地将土地权属争议调处工作贯穿于农村集体土地确权登记发证工作始终，成立土地权属争议调处专门机构，加大土地权属纠纷调处力度，制定土地权属争议应急预案和相关调处制度，建立土地权属争议数据库。通过平等对话、沟通协调等途径，全国共调处土地权属争议7.9万宗，涉及4.8万个村组、882.8万人、860万公顷土地。随着工作推进，全国土地权属争议数量明显下降，大量长期困扰农村、农民的土地权属争议得到了有效化解，避免了因此引发群体性事件的可能，促进了农村社会和谐稳定。

（四）信息化管理水平有效提升，所有权发证成果逐步应用。各地在推进集体土地所有权确权登记发证的同时，不断强化信息化建设。全国累计建立起农村集体土地登记相关图、表、卡、册、证等档案资料2亿多套，4100多万套实现了信息化管理，绝大多数县市建立了农村集体土地确权登记发证数据库和信息系统，为城乡一体的土地登记信息化管理提供了有力支撑。信息化管理水平的提升，进一步促进了所有权发证成果的有效应用。登记发证成果已在集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩立项、土地征收、土地整治立项等国土资源管理各个环节发挥重要作用。不仅如此，通过确权登记发证，明晰了土地产权关系，保护了农民合法土地权益，使广大农民放心经营土地，增加了在土地上的有效投入，促进了农村经济社会发展和农业现代化。

加快推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的措施

加快推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作是党中央国务院的一贯要求，今年中央一号文件明确提出要加快推进。为贯彻落实好今年中央一号文件有关要求，我部将重点采取以下几方面措施：一是调整工作机构。按照《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力若干意见有关政策措施分工的通知》（国办函〔2013〕34号）的规定，这项工作由国土资源部、农业部、财政部会同住房城乡建设部、林业局等部门负责落实，我们将据此进一步调整完善目前由我部牵头、财政部和农业部等三部门组成的“全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组及办公室”，由五部门联合部署推进，加强工作的统筹和领导。同时，督促地方各级“加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组及办公室”进行调整完善，确保人员充足稳定；二是完善细化政策。通过系统的摸底和调研，全面掌握目前工作进展情况和存在的主要问题，认真总结各地在农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作方面的经验，围绕地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证等工作中存在的问题，深入研究，创新办法，完善细化政策和技术标准，研究制定符合实际的可操作的确权登记发证政策，为顺利推进工作提供依据；三是督促落实经费。虽然集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作一直在开展，有些地区发证比例还比较高，但由于受技术、经济条件等限制，很多地区的发证成果需要更新和完善，很多地区需要按照中央文件的要求加快推进以实现全覆盖。目前看，经费问题仍是制约工作的关键。对一个中等县来说，完成农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作任务，如果没有工作基础，一切从头开始的话，一般需要1500万左右的资金；即使工作基础较好的地区，加快推进并实现更新完善和全覆盖也需要大量的资金支持，对此，地方有一定压力。关于经费问题，今年中央一号文要求非常明确，关键是落实。要一级抓一级，层层抓落实，各级国土资源部门要配合同级财政部门做好经费落实工作，省里要逐市、逐县地帮助做工作，确保工作经费列入预算，财政补贴切实到位。届时，我们将联合财政部等开展跟踪检查，确保经费落实到位。此外，宣传和培训等工作也十分重要，我们也要同步抓好。

加快推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作面临的困难

对比集体土地所有权确权登记发证，积极稳妥加快推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的难度更大。主要面临困难有：一是工作量更大。据初步估算，全国宅基地和集体建设用地应该发证的宗数约2.6亿宗，是全国农村集体土地所有权确权登记发证宗数的40倍左右。在发证的背后有大量的土地确权、纠纷调处、地籍调查等工作要做。工作量巨大，任务十分繁重；二是政策性更强。实践中，对“一户多宅”、宅基地和集体建设用地隐形流转、违法占地等情况政策难以把握，处理不到位，难以确权登记发证；三是技术要求更高。按照目前规定，宅基地使用权和集体建设用地使用权宗地地籍调查，应采用解析法实测界址点坐标和计算宗地面积，宗地图和地籍图比例尺不小于1：2000，技术要求远超过集体土地所有权确权登记发证；四是情况更复杂。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作事关农民基本财产权利，农民更加重视，寸土必争。而宅基地纠纷、历史遗留问题更多，协调处理难度更大。

加快推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作下一步打算

下一步，我们将主要从以下几个方面推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作：一是全面推进地籍调查工作。地籍调查是确权登记发证的基础，对确权登记发证的质量和进度起着重要的保障和支撑作用。地方应按照《地籍调查规程》、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）等技术标准和政策文件要求，根据本地区的特点，制定地籍调查实施方案，采用切实可行的调查方法。有条件的地区要着眼于地籍管理和国土资源事业的长远发展，兼顾需要和可能，尽可能采用高精度的调查标准和调查方法。同时，也鼓励各地在充分利用已经形成的二次调查和土地变更调查成果的基础上，积极探索，采用低成本，高效率的工作方法；二是细化确权政策。2011年，四部门出台了178号文件确实解决了基层很多的政策问题，对工作的促进很大。但是，一些地方仍然反映，对有些问题难确定。事实上，全国的情况特别是土地权属状况千差万别，用一个文件不可能完全指导各地的具体实践。今年我们将结合《确定土地所有权和使用权的若干规定》修订，进一步细化完善宅基地和集体建设用地确权登记发证政策。各省（区、市）也要根据当地实际情况，细化制定宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的具体工作程序和政策；三是加强信息化建设。党的十八大将信息化摆在突出位置，提出了工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”的发展道路。地籍是土地管理的基础，产权是地籍管理的核心。包括土地登记在内的地籍信息化建设是经济社会发展的必然。要在二次调查的基础上，以农村集体土地确权登记发证工作为契机，积极推进全国宗地统一代码编制工作，加快推进地籍信息化建设，建设好全国土地登记信息动态监管查询系统。通过信息化手段，来加快工作的进度，提高确权登记发证的效率，同时巩固确权登记发证的成果，把成果资料长期永久地保存起来并动态更新，实现成果共享、应用，为国土资源管理各项工作乃至社会经济发展提供有力支撑。（本刊记者/林凤鸣 整理）