关于进城务工人员劳动保障的调查与思考

肖永志

我国从20世纪80年代开始形成的进城务工人员群体至目前已近2亿人，这一群体为推动我国统一的劳动力市场的建立、城市化进程和经济社会发展作出了巨大的贡献。为了解进城务工人员的生存状况，对进城务工人员的社会保障情况进行了调查，思考近年来我国进城务工人员的劳动保障方面存在问题并分析原因，提出供参考的对策建议。

一、进城务工人员劳动保障方面存在问题

（一）存在劳动保险参保率低、劳动合同签定率低的“两低”现象

一是劳动保险参保率低。调查发现，企业劳动用工人员劳动保险参保率整体水平不高，而进城务工人员参保率就更低。原因之一是企业管理人员与普通员工存在差别，非公企业为管理人员和技术骨干基本都购买了社会保险，而进城务工人员的社会保险基本都不购买。原因之二是国有企业正式职工与临时用工存在差别。在国有企业中，固定职工和管理人员的社会保险基本按国家保险政策的要求购买，而以进城务工人员为主体的临时用工的社会保险都是有选择性地购买。二是劳动用工合同签订率低。按照国家相关要求，劳动用工合同签订率要达到100%，调查中，劳动用工企业与员工劳动合同签订率除建筑行业外约90%，建筑行业劳动用工合同签订率不足20%。造成劳动用工合同签订率低的原因：一方面是部分企业业主不愿承担用人单位应尽的责任，因而不愿意与劳动者签订劳动合同。另一方面是部分务工人员维权意识差，因其流动性较强，往往不愿受合同约束而主动放弃签订劳动合同。

（二）存在劳资纠纷案发率高、企业欠薪率高的“两高”课题

一是劳资纠纷案发率高。调查显示，市、县级人社局受理劳资纠纷投诉和受理劳动争议仲裁案件呈上升趋势，劳资纠纷案发率高，这不但不利于企业和谐劳动关系的建立，也严重影响社会稳定。二是企业欠薪率高。调查显示，各地县级人社局年底为进城务工人员追讨工资，仅企业上访和咨询人员涉及人数多达千人，需讨还欠薪金额近千万元。

（三）存在务工人员维权难、劳动执法难的“两难”难题

一是务工人员维权难。进城务工人员维权难主要集中在工伤维权方面。一方面，部分企业业主为规避劳动保护投入不足和劳动安全隐患的责任风险，往往把责任推给承包人或劳动者本人，特别是因未签订劳动合同，未缴纳工伤保险，一旦出现工伤、极易造成劳动者权益得不到保护的情况。另一方面，现在法律法规对工伤的认定与各地区的实际情况存在冲突。二是劳动执法难。一方面，部分企业业主以“改善投资环境”为由，不配合甚至抵触劳动执法。另一方面，受目前劳动执法力量的限制和其他多种因素的影响，劳动保障执法难以到位。

二、进城务工人员劳动保障滞后原因分析

（一）城乡户籍二元结构和城乡居民收入差距导致进城务工人员劳动保障滞后

首先，城市與农村在社会保障方面的冲突源于“户籍制度”的二元结构。城乡二元结构的户籍制度是造成社会保险城乡冲突及进城务工人员社会保险缺失的主要症结之一。我国全面推行社会保险政策以来，其基本定位都以户籍为基础，重点向城市倾斜，进城务工人员户籍在农村，身份还是农民，虽然他们在城市工作和生活，但因户籍问题无法进入城市保险体系，享受不到应有的社会保障权益。

其次，城市与农村在社会保障方面的冲突源于城乡居民收入差距。目前我国社会保险实行国家、单位、个人三方负担的政策，城市居民在享受的国家巨额社会保险补贴的同时，对个人负担部分的社会保险费具有绝对的承受能力，而进城务工人员则完全相反，由于未吸纳到城镇社会保险体系，国家的社会保险补贴不能享受，同时对个人部分应当承担的社会保险费也是一个较为沉重的负担。同时，进城务工人员是农村中相对年轻的一个群体，交社会保险费时间与社会保险金支付时间相距几十年，而这一群体流动性又大，对未来的预期不确定，严重影响了他们交纳社会保险的积极性。

（二）劳资利益矛盾和劳动力市场供需矛盾导致进城务工人员劳动保障滞后

构建和谐的劳资关系是完善进城务工人员社会保障体系的基础。然而现阶段劳资关系不和谐甚至出现冲突的现象还普遍存在，特别是进城务工人员劳动保障方面，由于利益矛盾，劳资双方在一定程度上存在较大冲突。一方面，部分企业业主为追求利润最大化，采取降低工资，取消必要的劳动保护措施等手段来降低用工成本。企业业主不愿承担用工责任，想方设法规避劳动合同，上缴社会保险时，拒绝承担社会保险义务。另一方面，由于我国劳动力市场长期供大与求，在就业难的背景下大部分劳动者都不得不在劳动报酬、劳动条件等权益上降低要求，更不敢主动提出签订劳动合同，要求企业为自己购买社会保险。由于这种现象的存在，进城务工人员一旦发生工伤事故或与单位产生劳动纠纷时，往往处于弱势地位，自身权益的维护十分艰难。

（三）社会保险资金供需矛盾导致进城务工人员劳动保障滞后

改革开放以来，社会保险资金供需矛盾制约我国社会保险事业的资金瓶颈问题至今没有有效地得到解决。一方面，社会保险支出的需求与日俱增。其原因是我国推进的国企改革产生了大批下岗职工，同时我国逐步进入老龄化社会，领取社会保险的人数逐年递增，社会保险支付呈明显上升趋势。另一方面，地方财政对社会保险资金投入明显不足。现阶段地方政府的一个普遍现象是，上项目出政绩舍得花钱，对社会保险重视不够投入不足。

由于社会保险资金供需矛盾突出，本来处于社会保险边缘地带的进城务工人员的社会保险资金就更加难以保证，导致进城务工人员群体的社会保障问题至今不能有效解决。

（四）进城务工人员社会保险立法不足与执法难导致进城务工人员劳动保障滞后

首先，我国社会保险特别是针对进城务工人员的社会保险立法仍然滞后，给执法带来一定困难。现阶段，我国进城务工人员维权的基本法规就是参照劳动法和社会保险方面的政策法规。目前尚无针对2亿进城务工人员社会保障方面的基本法规，单项法规也不健全。因此，现行法律法规对进城务工人员的法律保护特别是社会保险方面的保护显得力度不够，导致执法难。

其次，对社会保险政策法规的执法力度弱。例如，在社保基金的筹集上，由于当前我国现行社会保险政策制度对地方政府的约束力小，地方社保责任缺失，财政支出压力大的地区，政府对进城务工人员的社会保险问题由于力不从心而普遍不予重视，造成执法难。

三、完善进城务工人员社会保障制度的建议对策

（一）繼续深化城乡二元结构改革，解决进城务工人员“二等公民”的身份问题

由于我国现行的户籍制度，进城务工人员在享受社会保障权益上，是事实上的“二等公民”。因此，深化城乡二元结构改革、拆除二元结构的户籍制度藩篱，是构建公平社会、城乡一体化的经济社会发展的必然趋势和选择。目前，城乡户籍二元结构改革就是要放宽农民加入城镇户口的各种条件，允许在城市拥有固定住所和固定收入的进城务工人员加入城镇户口，逐步实行统一的居民身份管理办法和户籍制度，在政策上逐步使进城务工人员与城镇居民享受同等的社会保障权益以及子女教育等社会公共服务。

（二）健全进城务工人员的社会保险制度，解决他们与城镇职工同城不同权益的问题

要拓宽途径，吸纳进城务工人员进入城镇社会保险范围。一是要降低参保门槛，对于有固定住所、职业和收入稳定，已在城市生活较长时间的进城务工人员，应将他们纳入城镇社会保险范围，其社保金缴纳办法应等同于城镇职工。对于那些流动性强，在城市尚无固定住所，收入低且不稳定的进城务工人员，应当降低他们的社会保险参保门槛，设计不同档次的缴费比率，让他们自由选择。二是要明确企业和劳动者的参保义务。目前，企业和劳动者参保义务以及缴纳社会保险的比率国家政策有明文规定，在执行这一政策时，地方可以依据本地情况制定地方性政策。三是要建立全国统筹的社会保险体系，妥善解决困扰流动性强的进城务工人员的社会保险的转移接续问题。

（三）加大社会保险基金筹措力度，解决社会保险费供需矛盾突出、支出日趋困难的问题

资金的短缺已成为制约我国社会保险事业的短板，一是要加大公共财政的投入。中央财政和地方财政预算要提高社会保险的比重，并做到逐年递增。二是要做到社会保险基金应缴尽缴，应收尽收。要严禁地方官员打招呼、批条子减免社会保险基金的缴纳；对拒不缴纳社会保险基金的企业，国家要实行强制措施，或由工商部门吊销其经营执照。三是对企业应负的社会保险义务要采取强制措施执行。

（四）健全进城务工的相关政策法规，加大执法力度

完善我国的社会保险政策，解决进城务工人员的社会保障问题，首先，要改变我国社会保险立法滞后的现状，加强这一领域的立法力度。一方面要健全全国统一的社会保障和社会保险法；另一方面要对进城务工人员参保的社会保险险种进行立法，从法律上明确进城务工人员参加社会保障的权益和义务。其次，劳动监察等执法机关要加大执法力度，通过执法逐步减少企业对员工的侵权行为，在企业构建和谐的劳动关系。对劳资纠纷多发企业，予以建档和进行重点监控。依托网络平台，实现劳动监察网络化管理，提高了劳动监察的效率效能。

（五）积极为进城务工人员提供公共服务，维护进城务工人员的劳动权益

进一步维护进城务工人员的权益，首先，要加大宣传教育力度。要加强对企业业主进行法律法规与政策培训，促进用人单位守法经营，重视企业的社会责任，强化安全生产意识和对劳动者的保护；要加强对进城务工人员的宣传教育，提高整体素质，增强维权意识。其次，帮助进城务工人员依法维权。加强对进城务工人员法律知识的普及，对有困难的进城务工人员实施必要的法律援助。