针对2016年后中国“市场经济地位”问题的评析

王娜

摘 要：中国在入世谈判时坚持以“发展中国家”的身份加入WTO，获得了贸易优惠待遇，同时也支付了高额“入门费”。中国签订的《入世议定书》第15条—关于判定补贴与倾销价格可比性问题，更是成为其他WTO成员国对中国企业和产品施加不公平待遇的依据与借口，特别是对华发起反倾销调查时，中国企业往往被戴上“非市场经济”的帽子。然而，“非市场经济”条款将于2016年12月16日自动终止，面对欧美发达国家的暧昧态度以及国际贸易中贸易保护主义抬头，中国必须利用WTO平台积极主张本国在反倾销领域的市场经济地位；同时用更加灵活的方式应对贸易摩擦；企业更要转变竞争优势，以创新增加话语权，通过公平竞争进入全球市场。

关键词：WTO15年保护期；市场经济地位；倾销

“非市场经济地位”是中国入世遗留的最后关键性问题，其发展演变不再是单纯的法律问题，更多夹着复杂的政治和经济因素。在中国加入世界贸易组织（WTO）的15年保护期内，欧美等发达国家反复使用非市场经济手段肆无忌惮地对华提起反倾销调查，导致中国企业在国际贸易中一直处于劣势地位。按照《入世协议书》第15条的规定，所谓中国“非市场经济”的条款将于2016年底自动终止，美欧大国是否履行自己的承诺，国际社会正拭目相看。本文主要针对2016年后的中国“市场经济地位”问题进行预判与评析。

一、“WTO15年保护期”内容与实质

（一）“WTO15年保护期”内容

中国的非市场经济问题最初源自于《中美入世协议》，其中规定对华发起反倾销调查时，美国可以在中国入世15年之内，对中国出口产品采用替代国价格来计算产品倾销幅度。然而，这项不平等单边义务在中国正式加入WTO时被多边化。按照《入世议定书》第15条—关于判定补贴与倾销价格可比性问题的规定，中国产品遭受反倾销调查时，不采用WTO《反倾销协定》所规定的3种计算方法计算产品正常价值，而是依据单独对华有效的所谓“非市场经济”条款，即如果被调查的中国企业能够明确证明该产业在制造、生产和销售产品方面满足市场经济条件，则WTO成员国依据受调查中国产品的国内价格或成本判定倾销；如果不能明确证明，则依据第三国替代价格判定倾销。

简而言之，判定商品构成倾销与否需比较产品的出口价格与正常价值（由出口国国内市场价格决定）。如果中国企业的产品符合市场经济条件，那么进口方以中国国内市场价格作为正常价值计算倾销幅度；反之，则不考虑中国产品的价格或成本，直接选择第三国价格（替代国价格）作为正常价值计算倾销幅度。但是，该条款的期限为15年，也就是说至2016年年底即中国加入WTO15年，即使一些成员国在反倾销领域不承认中国市场经济地位，以替代国价格方法计算倾销幅度将不再适用于中国，法律上中国会自动取得“市场经济地位”。

（二）“非市场经济地位”违背了WTO的非歧视原则

依据“非市场经济”条款，WTO成员国在反倾销调查中经常忽视中国产品的成本数据，而去寻找同类产品的第三国价格（替代国价格）确定倾销。如此，相关调查机构一定会找比中国成本高的第三国，这与正常的用出口国国内价作比较不同，会使得中国产品极容易判定为倾销，倾销价格也被人为提高，它是一种完全不合理的歧视条款。所以，“15年保护期”不是保护中国企业，而是针对中国企业及其产品的歧视性规定。

依据WTO非歧视原则的最惠国待遇条款，WTO成员国在进出口方面以相等的方式普遍适用于其他成员国，但是，“15年保护期”并不适用于WTO其他成员国之间，只单独特定适用于中国，这本身就违反WTO的非歧视原则。同时，根据15条的规定，WTO协议下的市场经济地位是指企业的市场经济地位，不是指国家的市场经济地位，其适用范围非常具体，并非公众所理解的经济制度概念，更不是对中国整个政治制度的认知，可实践中“非市场经济” 条款的利用更多的夹带着政治因素。

（三）“非市场经济地位”保护了西方企业的利益

“WTO15年保护期”是判定中国产品是否构成补贴和倾销的条款，入世谈判时，将其作为重点谈判，因为当时以欧美为代表的一些成员国，害怕中国企业利用WTO规则，滥用补贴和倾销，从而担心中国的出口产品会冲击其本国企业，他们特别希望有保护年限以达到在一定的期限内限制中国产品出口规模的目的。因此，这些成员国就以中国市场经济体制尚未真正建立，产品价格不能如实的反映成本，政府滥用补贴鼓励企业出口为借口，制定了15年期限的“非市场经济”条款。

事实上，大量进入国际市场并与中国出口产品争夺国际市场的企业，主要是西方发达国家的企业，所以，这15年实质上是保护了西方企业，保护WTO成员国在反倾销调查中歧视性对待中国企业的权利。入世以来，欧美发达国家，尤其是美国，经常无视中国的实际成本数据，直接滥用“非市场经济”条款对华产品发起反倾销。

二、“WTO 15年保护期”的影响

（一）中国成为反倾销第一涉案大国

客观来说，是否会遭受“反倾销”，与是否具有市场经济地位本身并无直接关联，但由于针对非市场经济国家不能使用本国国内市场价格作为“正常价值”，而只能任由反倾销调查发起国选用替代国价格作为正常价值，由此必然导致“非市场经济地位”国家的出口产品事实上更高概率被发起反倾销调查，并被征收高额惩罚性关税。因为中国企业拥有劳动力资源优势与自然资源优势，其产品的生产成本相对较低，与大多数国家相比都几乎够得上低价倾销。

目前，滥用“非市场经济”条款已成为一些发达国家甚至发展中国家发起反倾销调查的主要手段。频繁的反倾销调查与高额的反倾销税，使得中国企业屡屡受挫，不得不退出当地市场，这严重限制了中国产品出口。2012-2015年国外对华启动的贸易救济措施情况（见表1）表明，在所有的对华贸易救济措施中，反倾销最为常见，占比最高。2015年，共有23个经济体对华启动98起贸易救济调查，反倾销72起，占比达到73.5%。中国已经连续21年成为世界上被发起反倾销调查最多的国家。

（二）非市场经济认定标准具有极大自由裁量权

市场经济条件认定标准更多地反映了各成员国国内立法。在具体实践中，普遍做法是以WTO规定作为法律依据，成员国通过国内立法进一步明确“非市场经济地位”的认定标准，碰到具体案件时，依据其国内法判定。而且中国也承诺在“15年保护期”内受WTO成员国内法的“市场经济”标准约束，这赋予了发起调查成员国极大的自由裁量权。

目前，通过立法明确规定了市场经济国家认定标准的主要代表是欧盟和美国，他们既是对中国的市场经济地位获得持反对态度的国家，也是对华发起反倾销调查最多的国家。在确定中国是否具备市场经济地位时，这些国家不可避免地从本国利益与贸易政策需要出发来设立判断标准，而并不认真考虑中国经济体制的真实情况。中国曾多次提出及递交争取欧美国家认可中国市场经济地位的申请，可是欧美却明确表示排除给予中国市场经济地位的可能性，直接拒绝中国要求给予“市场经济地位”的要求。

（三）替代国的选择具有极大自由裁量权

在替代国选择方面往往是由进口国单方面指定，这样就有一定的不可预知性，如产品出口时出口企业对价格进行预估，自认为是安全价格，不会遭遇反倾销调查，但最终使用替代国价格方法进行评估时，由于出口国与替代国的生产比较优势、生产成本与价格、贸易制度、市场大小等方面或多或少存在差异，这就使评估结果会偏离实际，这间接增加了应诉难度，从而导致中国企业在反倾销诉讼中胜诉率极低，这一结果又进一步刺激其他成员国频繁对华实施反倾销。

一般来说，替代国的成本远高于中国，尤其是出口到一些欧美等发达国家，其生产成本更是高达中国数倍，这抹杀了中国产品在劳动力资源与其它资源禀赋上的比较优势，使中国企业很容易受到反倾销制裁，并在国际贸易争端中处于劣势。如美国对华光伏产品发起反倾销调查中，选择生产成本远远比中国高的泰国作为替代国，因此中国极易被判定为倾销，并被征收高额的反倾销税，税率最高达249.96%。

三、“WTO15年保护期”结束后对中国贸易发展的预判

（一）承认“市场经济地位”问题在一定时期内仍会存在

迄今为止，世界上包括新西兰、澳大利亚、阿根廷、瑞士、新加坡、、巴西、俄罗斯等国在内的80多个国家承认中国的市场经济地位。遗憾的是，美国、欧盟以及一些新兴经济体仍不承认中国市场经济地位，这些国家既是中国主要的贸易伙伴，却也是对华反倾销发起次数最多的国家。

近年来美国与欧盟对华采取“有条件的市场经济待遇”的态度，并要求中国必须证明其符合欧美国内法规定的市场经济地位认定标准，才能适用中国国内价格计算倾销幅度。归根到底，那些不愿认可中国市场经济地位的国家，既有对中国经济制度甚至意识形态的顾虑，更有对其本国政治经济利益的考虑，对于中国的市场经济地位的认同，与其说是法律技术问题，不如说是其政策问题。由此“非市场经济地位”条款终止，从WTO法律意义上说，中国虽然拥有了市场经济地位，但发达国家可能依旧坚持其国内立法认定的市场经济标准，不会公开、主动地承认中国市场经济地位。

（二）反倾销反补贴依旧是对华的主要贸易保护手段

虽然“WTO15年保护期”结束中国会获得与其他成员国同等的法律适用地位，不再被特殊化，但是中国依旧受到GATT第6.1条和《反倾销协议》一般法约束。这就意味着即便WTO成员国放弃对第15条的利用，WTO成员国在确定倾销时也是可以依据以WTO一般法为新依据对华反倾销。然而，对中国比较有利的是，2016年之后，举证责任倒置，按照一般法，发起方必须证明进口产品来自于贸易完全被国家垄断、国内价格由政府制定的国家，显然该证明责任比一些成员国国内法规定的市场经济认定标准更加严格。

在WTO其他贸易领域，如反补贴、市场准入、关税减让等领域，则不存在中国接受WTO其他成员国以其国内法标准认定中国市场经济地位的问题，甚至在反补贴方面，成员国可以直接适用“非市场经济”条款对待。2016年之后，中国面临贸易摩擦的重点领域可能会从反倾销转向贸易保护和反补贴，成员国可能更多对华发起反补贴，因为中国目前还存在WTO明令禁止的补贴，甚至一些发达国家明确表示，非市场经济地位国家的出口企业如果在反倾销调查中获得市场经济地位，那么自动适用反补贴调查。

（三）WTO成员国对华采取贸易保护手段会更加多样化

“15年保护期”结束，替代国价格不再对中国适用，并不代表着中国企业可以安枕而卧。反倾销调查中，相关技术手段会不断创新，而且价格认定也是非常复杂的问题，影响因素多种多样，还有企业之间的价格战、恶性竞争等，都可能为其他国家提供发起反倾销调查的机会。除反倾销之外，成员国还被允许使用反补贴和保障性措施两种贸易救济手段来保护本国产业免遭外来冲击。同时成员国也可采用专门针对中国的“特别保障措施”，降低中国出口产品所带来的威胁。

此外，成员国在相关技术法规、准入标准、合格评定程序和检验检疫要求等技术层面实施的保护措施，比如绿色贸易壁垒、337调查、技术性贸易壁垒等，呈现愈来愈频繁、愈来愈严苛的趋势，如2014年欧盟的“禁氟令”和生物杀灭剂法规、美国的“能源之星”计划等，这些贸易壁垒都会制约我国出口，其影响程度并不低于反倾销，甚至一些措施的启动程序更加简便。

四、“WTO15年保护期”届满后我国应对贸易摩擦的措施

第一，积极加强双边谈判与磋商。“15年保护期”届满时，中国政府应与各成员国尽快磋商，坚持在现有的区域合作机制框架内，争取获得合作方对我国市场经济地位的官方认可，公开承认中国的市场经济地位，形成国际示范及相互影响的效应。同时考虑将承认中国市场经济地位作为双边合作谈判的前提条件，力争修改或废止现有的“非市场经济” 条款，妥善填补规则漏洞。如近年来在中韩自贸区、中澳自贸区创建谈判中，中国将承认我国市场经济地位作为前提条件并小有收获。中国应继续坚持这一思路，使非市场经济地位问题在区域范围内获得突破。

第二，向WTO争端解决机构提出申诉。当前，WTO依旧是制定全球贸易规则与解决贸易争端的重要平台，而且WTO规定给予发展中国家较快的争端解决程序以及特别的法律援助。 所以，“15年保护期”结束后，如果一些成员国依旧频繁对华适用“非市场经济地位”条款，那么最直接有效的方法是除了向WTO争端解决机构提起申诉外，还需要向对方采取强硬的制裁措施。同时，中国企业面对国外机关反倾销调查时，应该积极举证，证明其生产经营符合市场经济条件，积极抗辩。如果中国企业自身能够主动证明其符合市场经济条件或者其证明力明显强于发起调查方的证据，则在具体的争端中将处于有利地位。

第三，推进贸易伙伴多元化。根据海关统计，2015年中国的出口贸易依存度为21.86%（出口总额占GDP百分比），出口贸易市场主要集中于发达国家（地区）以及港澳台地区，其中美国多年来一直都是我国的第一大出口国，对其贸易依赖程度比较高，这无疑降低中国产品的出口安全。因此，为实现我国出口贸易的稳定发展，就要建立多元化的贸易出口市场，增强在新兴市场国家的渗透。比如，建立亚太自由贸易区，增加与东盟各国出口贸易额度，以降低对欧美出口依赖程度，这都是有利于分散风险，减少贸易摩擦，促进经济发展。具体来讲，实现贸易伙伴多元化就应该深耕美、欧、日等传统市场；拓展俄罗斯与东欧市场；稳定东南亚市场；增加与非洲、拉美等新兴市场国家的合作。

第四，通过对外直接投资规避反倾销。根据《2015年度中国对外直接投资统计公报》，2015年中国对外直接投资达到1456.7亿美元，占全球流量的份额由2002年的0.4%提升至9.9%，投资流量跃居全球第二。随着中国成为全球最重要的对外投资国之一，随着“一带一路”的全面建设，中国不再需要什么保护期，而是需要更加广阔、更加开放的全球竞争舞台。面对国际反倾销发起数量不断攀升，中国可通过对外直接投资来规避反倾销壁垒，优势企业强强联合、跨地区兼并和开展境外投资生产合作。在被美欧等发达国家国认可的市场经济体国家进行投资建厂，再从该国出口产品，这样就不会被进口国轻易征收反倾销税。但是企业要综合考虑对外投资的区位选择，比较生产成本、资源、技术以及资金等要素禀赋，还需考虑投资方式选择，绿地投资、并购还是合资都会产生不同结果，应该权衡利弊。

第五，合理规范国内补贴政策。一直以来，中国为鼓励出口而对特定产业、特定企业进行的补贴大多数是属于WTO所规定的禁止性补贴情形，这就给中国产品遭遇反补贴落下口实，所以中国应根据WTO规定调整规范目前的补贴政策。首先需要淡化政府在补贴领域的作用，逐步取消禁止性补贴，严格控制可申诉性补贴数量及程度，增加使用不可申诉补贴，如科研、扶贫、环保以及非专项性补贴。其次要发挥行业组织的重要功能，行业协会要利用行业信息优势，与政府、企业共同建立反补贴预警机制，帮助企业积极应诉。

“WTO15年保护期”终止，对中国企业来说将是一个良好的开端。之后，出口企业在国际贸易中，尤其是争端解决方面中，将会处于更加有利的地位并掌握主动权，将能更有效地应对美国、欧洲以及其他一些国家利用“非市场经济”条款对华实施反倾销。当然，要求其承认中国的市场经济地位，也需要一定的时间，同时也需要中国政府和WTO成员国进行进一步的磋商。整个国际贸易环境的改善是一个漫长的过程，中国从非市场经济地位向市场经济地位转变不是“一夜之功”，而是一个长期市场化改革的综合结果，这需要政府与企业协调合作与不断努力。