曲折之路

从当今世界各国军队来看，联合作战指挥体制最为完善、而且在实践中显示出巨大优势的军队无疑是美国军队。相对其他国家更为完善的联合作战指挥体制，使得美军在20世纪80年代之后的局部战争中，占据了非常明显的优势。但是，作为一个传统上对于军事集权体制持反对态度，同时以“文官治军”为基本原则的国家，美国对于军队的统一领导一直抱有非常警惕的态度，他们甚至据此完全否决了在其他国家行之有效的总参谋部制度。在以分权为主要特质的美国政治生态中，如何做到对军队实施统一指挥一直是一个重大、难以解决的原则性问题。

经过两次世界大战中并不怎么成功的联合作战实践后，美国政坛和军队的一些有识之士无疑也看到了美军在联合作战指挥体制方面存在的重大问题，并试图着手加以解决。尽管美国二战后的两任总统杜鲁门和艾森豪威尔都致力于在这一问题上有所建树，但在顽强的军种利益代表们的抵制下并没有获得很大的成功，或者说只取得了非常有限的，甚至可以说是表面上的成功。又经过近30年的努力，以《戈德华特——尼科尔斯国防部改组法》（以下简称《改组法》，也有将这部法律翻译为《戈德华特——尼科尔斯法案》的）在参众两院通过，并得到美国总统的批准而成为法律为标志，美军终于建立起了适应自身特点的行之有效的联合作战指挥体制。

这一法案获得通过的过程也堪称历尽坎坷、费尽周折，充分表现了在美国政治体制下解决建立联合作战指挥体制所遇到障碍的全部特点。美军建立完善的联合作战指挥体制的这一过程，对于今天正在努力达到同一目标的中国军队来说，具有明显而重大的借鉴和参考作用的。因本文内容较长，因此也请每一个真正关心中国军队现代化建设的读者能够力读此文。

独立战争时期

联合作战指挥体制的核心问题是指挥权的划分，即由谁对参加联合作战的不同军兵种部队实施统一指挥，以及参战的各军兵种之间的相互关系。这一点相对于陆海军发展较为均衡，且以军种分立为传统（这种军种的分立是以美国政治体制中分权的特点为基础的）的美国军队来说是核心中的核心问题。美国军队自建立以来几乎是一支“常胜军”，所参与的重大战争很少有败绩。然而，具有独立传统的美国陆军和美国海军，以及从美国陆军分离出来的美国空军，却屡屡不“合槽”，在联合作战方面总是矛盾重重，严重影响了战争的顺利进行。这一情况也成为了美军不断试图改变这一现状的动力。

世界上首次进行的军事理论界公认的联合作战，就是1791年美国独立战争中，美军联合法军所进行的约克敦战役。当时，英军在王山战役失败后，退守弗尼吉亚州的海港城市约克敦，以等待海上援兵。美军和法国海军趁势合围了约克敦，随后法国海军击败了英国舰队，切断了约克敦的海上供应线。经过陆海军共同努力，英军被迫投降。此次战役是首次陆、海军部队之间的协同行动，具备了联合作战的基本特征，而且是两国军队协同进行的联军作战。但在当时却没有引起军界的重视，陆军认为此战看起来只不过是一次简单的围城之战，够不上是一次战役。海军则认为，法国海军的行动非常一般，没有什么了不起的地方。各军种都站在各自狭隘的立场上，没有把这次作战看作是一场两个军种共同实施的作战，使首次陆海联合作战行动没有产生大的影响。

不过，从当时的具体情况来看也确实如此。在有线电和无线电通信手段发明之前，军种间的协同手段非常简单，只能依靠战前计划进行协同配合作战。而作战过程中的临机协同，也只能靠目视观察和现场指挥员的经验进行。因此，从指挥和行动要素来看，约克敦战役尽管被视为世界上首次联合作战，但仍然难以算得上是真正意义上的联合作战行动。后来，到了美西战争期间，美国虽然赢得了胜利，但美国陆军和美国海军之间的协同配合却乏善可陈，两个军种之间甚至可以说是关系非常紧张。当时，缴获了西班牙船只的美国陆军指挥官，拒绝将船只移交给美国海军（真不知美国陆军打算留着这些船只干什么用？），甚至不允许海军派出代表签署受降文件。由此可见，美国陆军指挥官们（也包括海军指挥官们）的意识里有这样的观念：我要对自己的军种负完全的责任，而同样代表着国家利益的另一个军种对我来说，更像是一个争夺利益的“敌人”。陆军如此令人失望的表现，让时任总统麦金莱非常失望，并因此而将军事部长解职（这个军事部长是指1789年设置的职位，其与1798年设置的海军部长平行，都直接向总统负责，实际上就是后来的陆军部长）。

一战时期

1903年，原本是对战争一无所知的纽约律师艾利胡·鲁特，勉强接受麦金莱总统的邀请而出任军事部长（鲁特没有军方背景，因此可以较少受到军内传统势力的影响，这却恰恰成为了他的一个优势）。当年，他就与海军部长签署了命令，成立了陆海军联合委员会，负责需要两军种合作的所有事务。这就是后来的参谋长联席会议的前身。然而，早期的陆海军联合委员会的主要工作只是处理一些小问题，甚至在第一次世界大战期间名存实亡，作用极其有限。

第一次世界大战后，军事部长和海军部长已经认识到了这一问题，并采取了措施加强陆海军联合委员会。但有意思的是，尽管采取了这样的措施，两个军种部却并不认为可以藉此实现两军种的一体化。也就是说，两个军种并没有统一的领导。两个军种将委员会的任务仅仅限定于为两军种在所有重要领域继续自主行动进行充分协调。换句话说，美国陆军和美国海军只能以合作而非统一来进行联合作战。

实际上，这一时期的技术装备的发展已经为实施真正的联合作战奠定了基础，有线电和无线电通信手段的发明使得统一指挥分布在广大区域内的陆海军部队成为可能（本文在二战结束前的这一时期只涉及美军陆军和美国海军，是因为当时美国并没有成立独立空军，空军的前身——陆军航空队此时仍隶属于陆军建制）。更为重要的是，大规模两栖登陆作战此时也已经出现。而众所周知的是，两栖登陆作战无疑是联合作战的典型类型。这样的联合作战势必要求统一指挥，美军对此并非没有意识到，但是在现实中根本无法实行。第一次世界大战之后，美国陆军实现了以部长和参谋长为核心的权力集中，而海军却由于海军部下属的专业局、署相对独立，仍然处于分权状态，这就造成了两个军种在体制上的不合拍。在指挥原则方面，陆军强调控制，海军则依赖合作和协调。结果，两个军种发展出了完全不同的管理体系，从而造成陆军和海军在二战期间和之后的体制差异。

之所以出现这种情况，和两个军种不同的作战领域也是有关系的。陆军一般采取集团作战方式，即使在通信手段不发达的时代，也可以对一定区域内的部队实施统一指挥。海军舰艇则分布在较广阔的海域内，在通信手段不发达的时代完全依赖独立指挥，即使通信手段有了很大进步，相距较远的舰艇也需要独立指挥的存在。《战争的面具：美国军事战略和分析的风格》一书中这样解释这一原则：舰船在海上的独立指挥是海军独有的、无可争辩的职责，与其他军种指挥官拥有的职责不一样，在无线电通信到来之前，汪洋大海中一艘舰船就是一个独立王国，舰长全权负责舰上的所有人和事。这样一来，独立指挥就成为了美国海军备受尊崇的核心理念之一。据此，海军抗拒任何改变其指挥与控制体系的体制调整，并且成为阻止建立联合作战指挥体制的核心力量。笔者还注意到，美国海军是一个综合性军种，拥有比美国陆军和美国空军都要齐全的作战力量，既有海军特有的水面舰艇部队和潜艇舰队（潜艇舰队还拥有美国的海基战略核打击力量），也拥有以空中为作战领域的海军航空兵，还有作为地面部队的海军陆战队（美国海军陆战队是美国军队的第四军种，但实际上陆战队并没有相对应的军种部，而是隶属于美国海军部领导，更像是一个半独立军种）。无论是美国陆军还是美国空军，如果打着统一指挥的旗号，都有可能将海军陆战队和海军航空兵的指挥权夺过去。美国海军对此保持高度警惕而抵制联合作战指挥体制，也是事出有因的。

除了军队内部的问题外，美国复杂的政治运行机制也对建立联合作战指挥体制的努力产生了一定影响。如在二战前的几十年，美国公众和国会对军队普遍持反感态度，普遍支持裁减军队和减少军费支出，也成为军队改组的主要障碍之一。国会为了加强对行政部门在军事事务上的制衡能力，也多次阻挠军队加强权力集中的改革。他们认为，如果不这样做，行政部门的权力就会得到加强，相应的国会的权力就会被削弱。地方政治方面，缺少统一指挥的技术兵种和专业局、署为军事工业集中的选区带来了工作机会和采购合同。这些选区通过他们选出的国会议员，千方百计维持上述机构的独立，从而给军队改革制造了障碍。此外，美国国内对于联合作战指挥体制具体内容认识上的分歧也造成了一定的消极影响。这样，美军就在严重缺乏联合作战统一指挥的情况下投入了第二次世界大战。

二战欧洲战场

美军在第二次世界大战中的主战场分别在欧洲和太平洋。如果从联合作战指挥体制角度来看，美军在两个战场的表现可谓是差异明显。总体来看，美军在欧洲战场建立的联合作战指挥体制是比较成功的，在太平洋战场则严重影响了作战行动的实施。

在欧洲战场，美军参与的联合作战实际上是与英军和其他盟国军队共同进行的联军作战。涉及到不同国家军队之间的联合作战，就需要在参与国军队指挥层级之上再建立一个联合作战指挥机构。这样的指挥机构于1942年1月在华盛顿成立，即盟国参谋长联席会议。该机构是一个美国和英国赖以对战争实施高级控制的常设机构，其任务是在有关国家首脑的领导下制定和执行与战争的战略指导、弹药分配、广泛的作战物资需求和运输需求有关的政策和计划。与这一机构相对应，美国罗斯福总统建立了美军参谋长联席会议，与英国联合参谋部代表团共同组成了盟国参谋长联席会议。

值得注意的是，此时美国参谋长联席会议成员除了陆军参谋长马歇尔上将、陆军航空队司令阿诺德上将、海军作战部长欧内斯特·金海军上将，还应马歇尔的坚持而让罗斯福总统的办公厅主任莱希海军上将加入其中。英国方面的成员则包括帝国参谋总长布鲁克元帅、海军部第一次官庞德海军元帅、空军参谋长波特尔空军上将。从上述名单中就可以看出，英国方面的成员是由帝国参谋总长布鲁克元帅领导的，美国方面的成员军衔却都是上将，而且隶属于不同的军种和单位，实际上谁也领导不了谁。这就造成美国参谋长联席会议只能是取得一致同意才能形成决策，形成严重的内耗。

为了缓解德国潜艇造成的压力，以及为将来实施的大规模两栖登陆作战做准备，英国人建议将用于建造战列舰和重巡洋舰的部分钢材转用于登陆艇和护卫舰。这一提议得到了美国参谋长联席会议绝大多数成员的赞成，只有金海军上将反对。莱希海军上将告诉金说，投票结果是三比一，试图要后者改变立场。谁知金冷冷地回答说，他认为在所有关乎海军利益的问题上，参联会都不是一个表决机构。也就是说，金要的是一票否决制，而不是简单多数的表决。就连美国人也认识到，参联会能够解决“重大战略和作战行动问题……不过仅是短期和有限的议题。”英国空军中将斯莱瑟曾这样评论美国陆军和海军之间的激烈竞争和互不信任：你只有亲眼看见美国军种间的激烈斗争才会相信，军种之争极大地妨碍了他们的战争努力。尽管如此，盟国参谋长联席会议还是在战争中发挥了非常大的作用，为欧洲战场的胜利做出了重要贡献。

相对于英美两国军方最高联合指挥机构——盟国参谋长联席会议，美军还与盟国一起建立起了相对应的战区级联合作战指挥机构。其中，最为典型的即负责欧洲战场作战的盟国远征军最高司令部。这个以艾森豪威尔为最高司令的指挥机构是真正的联合作战指挥机构，其指挥序列内包括了参与欧洲战场作战的美国和英国几乎所有的作战力量。艾森豪威尔的副手是英国空军上将特德，参谋长则是美国陆军中将史密斯，副参谋长是英国陆军中将摩根。地面部队在诺曼底登陆前由蒙哥马利元帅指挥，登陆成功后，美国地面部队数量超过2个集团军时则单独成立一个集团军群，由布莱德雷上将指挥，蒙哥马利则转而指挥由英联邦部队组成的集团军群。盟国远征军海军司令由英国拉姆齐海军上将指挥，空军司令则是英国利-马洛里空军上将。应该说，这是一个指挥统一、职责明确的指挥机构，美国、英国整个欧洲大陆上的军事力量基本上都归于这一机构的指挥之下。

但需要指出的是，盟国远征军空军司令利·马洛里空军上将只负责指挥除美国驻欧战略航空兵、英国战略轰炸机司令部所属部队之外的战术航空兵部队，对战略轰炸机部队并没有指挥权。即使是艾森豪威尔也是经过了一番艰苦的努力，才将对两国战略轰炸机部队的指挥权搞到手里。艾森豪威尔在他的回忆录中提到：为了突击的准备阶段，为了在登陆作战的关键性初期阶段作及时支援，直到我们牢牢地站稳了脚和失败的危险解除后，我期望除空军海防总队（即负责反潜巡逻的重型轰炸机和远程巡逻机部队）以外，全部驻英空军都归我指挥。这也就是说，艾森豪威尔要求将英国战略轰炸机部队下属部队和美国驻欧战略航空兵的指挥权划归自己，至少在登陆初期是这样。

按照他的设想，战略轰炸机部队将主要用于对预定登陆地区周围的桥梁和铁路进行轰炸，以孤立登陆地区，制止德军预备队快速抵达海岸附近。这一要求遭到了英国战略轰炸机司令部司令哈里斯和美国驻欧战略航空兵司令斯帕茨的反对。这两个人认为，战略航空兵应该隶属于盟国参谋长联席会议，主要执行战略性轰炸任务。如果将战略航空兵隶属于一位战役指挥官指挥，势必会将轰炸机用于突击战役战术性目标的任务，而这将大大影响其原本执行的对德战略轰炸任务。另一方面，哈里斯和斯帕茨还不愿意接受利·马洛里的指挥，他们觉得后者只懂得如何指挥战术空军作战，而根本不知道如何使用这些重型轰炸机。更深层次的原因可能是战略空军的头头们并不希望将自己从隶属于最高军事当局的地位降低成隶属于战区空军司令的地位。

由于这一指挥权的变更涉及到英国轰炸机部队，因此，英国首相丘吉尔和英国军方的意见也是非常重要的。丘吉尔虽然同意将战略航空兵的指挥权划归艾森豪威尔，但同时也认为利·马洛里不能胜任同时指挥战术航空兵和战略航空兵的重任。为此，丘吉尔提出了一个解决方案：由艾森豪威尔的副手特德空军上将作为全部空中作战的总管。也就是说，英美战略航空兵部队将归盟国远征军副最高司令指挥，而不是归空军司令指挥。但是，英国军方仍对这个提议表示反对。他们认为，与地中海战区不同的是，英国驻本土空军部队属下不仅包括轰炸航空兵，而且驻本土的还有防空部队、海岸航空兵、国土航空兵和国内舰队航空兵等单位。这些单位可以为诺曼底登陆战提供支援，但他们不能被置于艾森豪威尔的唯一指挥之下。这实际上是担心此类倾向将影响英军在联合作战中的地位。

到了1944年2月底，在艾森豪威尔的一再坚持下，丘吉尔不顾军方反对，同意将英国战略航空兵的指挥权划归艾森豪威尔。后来，美英军方达成协议，航空兵战略运用的具体框架和作战计划由特德负责。本来，事情到了这时候应该尘埃落定了，但英国军方随即向美方建议，一旦特德的计划完成并被批准，盟国参谋长联席会议应同意英美战略航空兵由艾森豪威尔监管。美军立即对监管一词表示反对，并提出用统帅一词来予以代替。英国军方则表示反对，他们认为战略航空兵实际上不直接参与诺曼底登陆战，而是继续在英国空军参谋长波特尔的指挥下行动。这就与艾森豪威尔要求绝对控制这些大轰炸机的要求背道而驰。

3月22日，艾森豪威尔在工作报告中提出，如果在3月25日的会议上关于战略航空兵的指挥权问题不能得到满意答复，他将采取断然行动，并通告盟国参谋长联席会议，除非这件事能够立即解决，否则他将辞职。作为让步，艾森豪威尔表示他对于英国空军海岸航空兵并无多大兴趣，这支部队的指挥关系仍将维持现状。同时，为了缓解哈里斯、斯帕茨与利·马洛里之间的矛盾，艾森豪威尔还决定由特德负责整个空中力量的指挥控制，前两者负责指挥各自的战略航空兵部队，而后者只负责指挥战术航空兵部队。最终，英国人放弃了自己的要求，双方一致同意用指挥一词来界定艾森豪威尔对英美战略航空兵的指挥与控制权。至此，艾森豪威尔才确立了对战略轰炸机部队的指挥权，并且使之在诺曼底登陆战中发挥了巨大作用。

二战太平洋战场

与欧洲战场的情况相反，美军在太平洋战场上的联合作战指挥体制一直未能建立起来，最核心的矛盾仍然是美国陆军和美国海军之间根深蒂固的军种利益之争。在“珍珠港事件”爆发之前，美军在夏威夷地区有两个平行的陆军和海军指挥系统。陆军指挥系统从驻夏威夷陆军司令肖特中将开始，经陆军参谋长马歇尔、战争部长斯廷森，最后到达总统罗斯福；海军指挥系统则从太平洋舰队司令金梅尔，经海军作战部长斯塔克、海军部长诺克斯，最后到达总统。这两条完全并行的指挥系统，意味着该地区的海军和陆军部队根本没有什么协调机制，只有总统才能同时指挥这一地区的海陆军部队。这一缺陷导致了情报传递过程的严重滞后和军种之间的相互封锁。

马歇尔和斯塔克在事件爆发前10天，分别提醒过肖特和金梅尔。斯塔克在给金梅尔的电报中称：这份急件可以看作是战争警告。与日本的谈判已经终止，接下来的几天日本很可能采取侵略行动。尽管斯塔克认为日军最可能袭击的地区是东南亚，但也提醒金梅尔整个太平洋舰队辖区内都可能遭到袭击。马歇尔则告诉肖特，日军随时都有可能采取敌对行动。然而，上述警告没有产生任何积极效果，互不通气的两个指挥系统造成了袭击之前几个星期的情报盲区。只有白宫才能得到最新的情报，但他们却没有对获得的情报进行全面分析。彼得·P·华莱士在《军事指挥权威》一书中得出的结论是：除了总统，没有任何机构可以将情报和指挥系统结合在一起，并且根据情报采取联合行动。

陆海军都认为对方采取了应有的防御措施，陆军认为海军的远程巡逻机正进行远距离空中侦察，海军则认为陆军的警戒雷达在全负荷工作。众所周知的是，袭击当天陆军的警戒雷达曾经发现了日军机群，却因为现场无人负责和疏忽大意而放过了这条至关重要的情报。警戒雷达因操作人员没有换班人员接替，去吃饭而未能持续工作也是造成这一后果的原因之一。后来发生的“珍珠港事件”，也证明了这种指挥体制的重大缺陷：在突发情况下，两个军种的部队只能各自为战，根本无法协同对敌。大家在电影《虎！虎！虎！》中就可以看到这样的画面：这边日军鱼雷机和轰炸机正在猛攻美军战舰，那边紧急起飞的美国陆军航空队的战斗机见到日本战斗机就与其展开缠斗，却没有一架想到要去美国海军战舰上空掩护其进行防空作战。“珍珠港事件”之后，美国国会调查委员会认为：夏威夷地区的陆军与海军联络是一塌糊涂。

然而，珍珠港的教训并没有导致正确的结果，美军在随后的努力中仍然未能在太平洋地区建立统一的联合作战指挥体制。很显然，在广阔的太平洋战区作战首先需要的是海军部队，而两栖登陆作战又需要陆军部队的参与来弥补海军陆战队力量的不足。同时，一旦开始利用接近日本本土的岛屿对其进行战略轰炸时，则又需要陆军航空队的参与。两个军种的战术航空兵部队在作战中也有一定的职责分工：海军舰载航空兵主要负责机动进攻时支援两栖作战任务，而夺取陆上机场后陆军航空队（当然也包括海军陆战队的航空兵）的战机就可以加入战斗，进一步巩固对该岛屿周边空域的控制权。应该说，要想达到圆满的作战效果，陆海军的统一指挥和紧密协同是必不可少的。

本来，麦克阿瑟陆军上将是担任太平洋战区最高司令的最佳人选。这倒不是因为麦克阿瑟对海军有着很深的了解，而是因为其资历和级别都远远超过其他被提名的海军将领。麦克阿瑟在以临时准将军衔从欧洲战场回国并于1919年6月出任西点军校校长时，尼米兹正以少校军衔担任“南卡罗来纳”号战列舰的副舰长，忙着将参加一战的美军部队运送回国。1930年11月21日，麦克阿瑟50岁时就任美国陆军参谋长而获得了4颗星，从而成为美国历史上最年轻的陆军参谋长。而几个月后，尼米兹才以海军上校军衔由第20潜艇支队司令任上调往圣迭戈驱逐舰基地任司令。客观的条件在这摆着，麦克阿瑟也就顺理成章地极力争取成为整个太平洋地区全部美军部队的最高司令，并且被认为将获得美国总统、陆军、美国人民和澳大利亚人的支持。

然而，美国海军立即跳出来加以极力反对。海军认为绝不可能将舰队委托给一个没有经过海战熏陶的人。还有海军高级军官警告说，麦克阿瑟或许会以错误方式指挥他的海军和航空兵，因为他对海军和航空兵的使用非常生疏。金海军上将则拒绝接受由一位陆军将领向他的海军军官发号施令，理由很充足：海军的作战将决定抗击日本的战争进程。尽管海军极力反对，但陆军参谋长马歇尔无疑是支持麦克阿瑟的。他在1941年12月底曾宣称：“我认为必须由一个人指挥整个战区——包括海陆军。我们通过协议来办事是不可能成功的。人类的弱点是致命的，他们断然不会情愿将自己的部队置于另外一个军种的指挥之下。如果我们现在制订一个联合指挥部的计划，这将解决我们90%的困难。”尽管罗斯福总统内心也赞同设立这样一个职位，但出身海军的总统却不能不顾忌海军内部强大的反对力量。

最终的结果是采取了一种折衷的办法：参联会于1942年3月决定将太平洋战区划分为2个主要战区，分别由麦克阿瑟和尼米兹领导。西南太平洋战区包括澳大利亚及其邻近海域、所罗门群岛的西部、俾斯麦群岛、新几内亚、菲律宾和荷属东印度（苏门答腊除外），麦克阿瑟任战区总司令；其余太平洋区域为太平洋战区所辖范围，但巴拿马运河附近和南美洲沿海地区除外，战区总司令由尼米兹担任。这一决定得到了罗斯福总统的默认，并随即付诸实施。后来美国人认为：这一决定导致了太平洋战区军种之间长达40年的混乱局面，阻碍了部队在战场上发挥应有的潜力，甚至导致了一些失败。未能统一指挥整个太平洋战区的麦克阿瑟感到极度失望，他认为：在有关这场战争的所有错误决定中，最莫名其妙的恐怕是没有建立太平洋的统一指挥。由此，麦克阿瑟极度怨恨华盛顿的海军阴谋集团，认为就是他们使得自己无法指挥整个太平洋战区。

从参联会的命令来看，西南太平洋战的主要任务是保卫澳大利亚，太平洋战区则担负保卫夏威夷的任务。这也就是说，美军在太平洋上的整体作战力量并没有被拧成一股绳，而是按照地域的不同划分成两大部分，两者之间是没有统一指挥可言的。麦克阿瑟的顶头上司是陆军参谋长马歇尔，尼米兹则向美国海军舰队总司令兼作战部长金上将负责。两大战区司令都是通过自己的军种负责人向四人组成的参联会汇报。这样一来，参联会在形式上成了仅次于总统的最高司令部，从而指挥着太平洋地区的作战行动。这一表面看起来具有相当合理性的指挥体制，很快就被证明是不合适而且低效的，主要原因就是参联会“议而不决”的决策体制。

前面已经提到，美军的参联会并不是一个高效的决策机构，它继承了其前身陆海军委员会仅仅限定于“为两军种在所有重要领域继续自主行动进行充分协调”的功能，造成很多问题只能采取各打五十大板或各给一块糖块的折衷办法来解决。两大战区成立之后，很快陆军和海军之间因为战略方针、指挥权限和争夺资源的争吵就逐渐升级起来。1942年6月，美军打算采取攻势行动夺取日军在新不列颠岛腊包尔的一个重要军事基地，围绕着这次进攻指挥权的争斗终于爆发了。本来，如果从作战地点来说，这一地区位于麦克阿瑟的西南太平洋战区内。因此，陆军认为指挥权应该归西南太平洋战区总司令麦克阿瑟。海军则反驳说，这次行动从本质上来说是一次两栖登陆作战行动，应该由尼米兹来指挥。两个军种各自在参联会中的代表为此进行了长达一个星期的激烈讨论或者说是争夺，却谁也无法说服对方。金上将居然明确警告马歇尔，他将命令尼米兹使用海军和海军陆战队来进行这次行动。麦克阿瑟也毫不示弱，他宣称海军的这一立场实际上反映了海军长期以来的一贯方针，那就是海军完全行使国家防卫职能，陆军则被驱逐到次要地位，仅仅负责基地维护、训练、驻军和后勤供给等事务。双方互不相让，弄得剑拔弩张也无法取得一致意见。最后，马歇尔提议将军事行动分为3个阶段，尼米兹负责第一个阶段任务，后两个阶段的任务由麦克阿瑟负责，终于靠和稀泥将这件事敷衍了过去。

这件事充分暴露了当时的参联会的致命缺陷，其并没有一个拥有足够权威的领导人以达成最终决策。当时，参联会还没有设置主席一职，大家都是平等地参与讨论，并没有谁有决策权。虽然1942年7月29日莱希海军上将担任了参联会主席一职，但这一职务更像是一个会议召集人的角色。陆海军和未来空军的负责人代表着各军种的利益，可以买这位主席的帐也可以不买他的帐，到头来还是无人能够断然做出适当的决定。这也表明，当时美军参联会的设置还不完善，没有起到应有的最高指挥部的作用。美国历史学家罗纳尔·斯佩科特对此评价说，这一构想拙劣的安排实际上是在军队内部传统的追名逐利因素和教条差异共同作用下而产生的畸形。

（未完待续）

（编辑/笔啸）