我国县域城乡义务教育发展存在的问题、原因及对策

范先佐，战 湛

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)



我国县域城乡义务教育发展存在的问题、原因及对策

范先佐，战 湛

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

县域城乡义务教育，是我国教育的重要组成部分。我国义务教育的“城镇化”主要是依靠县域一层的“县镇化”支撑，大量的中小学学生，尤其是初中生主要集中在县镇上学。因此，要深入推进义务教育均衡发展、促进基本公共教育均等化，缩小城乡教育差距，必须努力办好县域城乡义务教育。本文结合我们对全国部分省(市、区)的调查，就上述问题进行了深入分析，认为我国县域城乡义务教育发展的根本问题在于两极分化现象严重，而长期存在的城市优先发展战略是导致县域城乡义务教育两极分化的深层原因，解决问题的关键在于统筹推进县域内城乡义务教育一体化。

城乡义务教育；根本问题；深层原因；关键对策；县域

县域城乡义务教育，是我国教育的重要组成部分。2016年7月2日国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(以下简称《意见》)，确定到2020年城乡义务教育二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调，基本实现县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化。这是深入推进义务教育均衡发展、促进基本公共教育均等化的重要举措，是缩小城乡教育差距、全面完成教育脱贫任务的现实需要，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本要求。当前，我国县域内城乡义务教育发展的根本问题在哪里？制约城乡义务教育发展的深层次原因何在？解决问题的关键应从哪里入手？本文结合我们对全国部分省(市、区)的调查*这些调研地主要包括湖北省的咸宁市、黄岗市、恩施市、大冶市、钟祥市、浠水县、咸丰县，江西省的崇仁县、铜鼓县和上饶县，云南省的甸回族彝族自治县、巍山县、石林彝族自治县，山西省的临汾市、浮山县、侯马市和隰县；内蒙古自治区乌兰察布市四子王旗。文中未注明出处的数据均来自上述调研和访谈。参与调研的有沈有禄、贾勇宏、付卫东、肖军虎、杨晓霞、杨红霞、董世华、彭湃等教授、副教授，张河森、林云、卢同庆、贺亮等近20位博士硕士研究生。，就上述问题进行了深入分析，认为我国县域城乡义务教育发展的根本问题在于两极分化现象严重，而长期存在的城市优先发展战略是导致县域城乡义务教育两极分化的深层次原因，解决问题的关键在于统筹推进县域城乡义务教育一体化。

一、根本问题：县域城乡义务教育两极分化现象严重

改革开放以来，随着城镇化的快速发展，我国的城镇化水平有了较大幅度的提高。据国家发改委公布的《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年我国城镇化率已达到56.1%[1]。城镇化的快速发展，使得我国城镇人口和学龄儿童也不断增多，通过实地调研，我们发现，中国义务教育的“城镇化”主要是依靠县域一层的“县镇化”支撑大量的中小学学生，尤其是初中生主要集中在县镇上学。

地处晋西吕梁山南麓、昕水河流域上游的山西省A县，属黄土高原残塬沟壑区，是国家级扶贫开发重点县之一。全县共有8个乡(镇)，总人口为103014人，义务教育阶段在校生17030人。随着城镇化步伐的不断加快，该县越来越多的农村学龄人口随父母流向城市，很多农村学校生源不断流失，而县城学校却屡屡爆满。2009年该县投巨资新建北城小学， 2010年学校建成后，县城小学由原来的16轨增加到22轨，按标准班计算，可以多容纳学生1800人。据我们对该县的调研发现，现在该县80%的小学生、90%的初中生在县城中小学上学。

云南省C县，是个彝族自治县，距昆明78公里，是省会昆明市的远郊县，全县国土面积1719平方公里，辖1个街道办事处、4个乡镇，人口24万，少数民族人口约占总人口的34%。随着城镇化的快速发展，该县采取“集”“靠”“收” 等措施，即初中生尽可能地集中到县城上学，小学高年级学生靠到乡镇中学就读，四、五年级靠到乡镇中心小学就读，尽力收缩“一师一校”教学点，大力发展寄宿制学校等措施。现在全县初中生基本上集中到县城上学，小学四至六年级学生主要集中在乡镇中学或中心小学就读。对其他县市的调研，其情况也大致如此。如地处湘鄂赣三省交界处的湖北省C县，现也有46%的小学生和89.8%的中学生在县城上学。

农村学生大量进城读书导致县镇学校班额过大的现象在我国十分普遍。湖北省A市是一个县级市，位于湖北省中部，汉江中游，江汉平原北端，国土面积4488平方公里，辖1个街道、16个乡镇。2013年户籍总人口106.28万人，其中城区人口20.5万人。按照中等城市的发展要求，该市规划构建了“50平方公里、50万人口”的城市发展框架。随着城市的快速发展，该市城区规模不断扩大，城镇人口及学龄人口不断增加，城区学校所所爆满。如该市实验小学现有38个教学班，在校学生2630人、班均近70人；莫愁一路小学现有教学班25个、学生1700余人、班均68人；承天路小学开设30个教学班，学生1900余人,班均63人；实验中学现有63个班,在校学生近5000人，班均近80人。如果说以上学校是该市较好的学校，学生爆满可以理解，那么，该市第四、第五中学都是一所一般的全日制初级中学，现都开设28个教学班，学生分别为1636人、1674人，班级规摸平均分别接近60人，都超过了国家规定的警戒线。该省B市是位于湖北省东南部，地处长江中游南岸的一个县级市，经济较为发达，是湖北省唯一上榜的全国百强县市。据我们对该市的调研发现，市区内几所重点中小学，班级规摸平均为72人。由于学生人数过多，教师难以正常完成每日的作业批改任务，只能由家长自行批改，姑且不论家长是否有能力和义务替代教师完成这项任务，单从教学反馈情况而言，教师对学生的学习情况显然难以全面准确把握，相应地，教学质量也值得怀疑。

从全国的情况来看，十多年来，县镇中小学的班级规模迅速扩大，县域内初中的平均班级规模均超过了国家规定的50人的警戒线，并且全国3/4的大班额集中在中西部的县镇，个别省份大班额比例超过20%[2]。随着农民对优质教育的追求和选择性入学的大量出现，县镇中小学班级规模会有进一步加大的趋势[3]。当前，众多县城中小学面临着班额过大、办学场地严重不足的问题，学校校舍、师资、相应的配套设施都远远不能满足教学的要求。一些学校为了应对教室不足的问题，只能将图书室、实验室、多媒体教室等改为普通教室，现代化的教学手段根本无法运用。这对学生发展产生了诸多不利因素，给教育事业发展带来了极大的危害。

然而，在城镇学校屡屡爆满，学校规模、班级规模越来越大，农村人口和学龄儿童不断流失的同时，农村学校规模、班级规模却越来越小。如湖北省咸宁市大幕乡桃花尖某教学点的前身为建于20世纪60年代一所九年一贯制学校，有300余名学生， 80年代变为完全小学，有学生200多人。随着城镇化的不断推进和大量学生进城上学，到90代末成为教学点，设一至三年级，现在只有学生43人，其中三年级19人，二年级8人，一年级和学前班共16人，教师3人，其中1人已年满59岁，临近退休。另以湖北省黄冈市团风县C小学为例，该校也是由一所九年一贯制的中心学校变为教学点，学生从几百人锐减为47人。在对该校覆盖村落家长采访中，家长普遍表示该校原本教学质量颇高，但是现在已经大不如前了，“要不然国家怎么会将其撤并呢”。因此，该地70%以上家庭已经或将要把学生送入城镇读书。

云南省A县是一个回族彝族自治县，地处该省东北部，县城距昆明市区90公里。全县总面积3598平方公里，最高海拔3294.8米，最低海拔1480米。全县辖9个镇4个乡、1个街道办事处，山区面积占总面积的87.5%，农业人口占总人口53.9万人的93%；境内居住着汉、回、彝、苗等35个民族，少数民族人口12.61万人，占总人口的23.03%，其中，回族6.74万人，占总人口的12.31%，彝族5.02万人，占9.20%，苗族6590人，占1.20%，属典型的国家级贫困县。据该县2014年教育事业统计报表数据显示，A县共有小学115所，在校学生数为30344人，小学共有班级794个，其中镇区班级197个， 46人以上的班级125个，占62.9%，镇区班级呈现大规模化，而乡村班级597个， 25人及以下班级为158个，占乡村班级总数的26.5%，乡村班级呈现小规模化(见图1)。

图1 A县小学班额情况

数据来源：《云南省A县2014年教育事业统计报表》

内蒙古自治区A县位于自治区中部，阴山北麓，首府呼和浩特市北，总面积4885平方公里，是一个国家级贫困县，属于农牧结合区，居民普遍居住分散，人口密度远远低于全国平均水平，辖3个镇、6个乡，总人口17.1万人，有15所农村初级中学和2所县直初中，其中15所农村初级中学总共仅有1837名学生，每所学校平均仅为122.5人,而2所县直初中则有在校生共4823人，占全县初中学生总数的72.41%。农村乡镇所在地有17所小学，共有学生2473人，最多的282人，最少的65人，87个教学点共有学生829人，平均每个教学点不到10个学生。城乡学校分布不合理，城区4所公办小学在校生5004人，占全县小学生总数的54.63%，乡村两级小学31所，在校学生2905人，占全县小学生总数的31.72%，校均94人。与城区比较，农村包括乡镇学校规模都较小。

其实，学校办学规模的两极分化不仅是个别县市存在的问题，而是全国、特别是中西部一些省区普遍存在的问题。课题组曾经组织我校部分研究生和本科生对全国20个省、市、自治区68个县(市)学校规模进行了实地调研*这20个省、市、自治区包括河北省、山东省、江苏省、福建省、海南省、黑龙江省、山西省、河南省、安徽省、湖北省、湖南省、江西省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、四川省、重庆市、贵州省、云南省、广西壮族自治区。参与调研的有王路芳、许玉巧、于磊、赵霜等70名同学。，发现县镇学校规模普遍偏大，绝大多数小学、初中班级规模也都超过了45、50人的规定。而乡村不足100人的小规模学校占很大比重，据对149所小规模学校的统计分析，校均年级数4.10个、班级数4.39个、学生57.33人；平均每班仅有学生13.60人，其中有18.4%的学校班级平均人数低于10人(见表1)，并且小规模学校大多处于地形复杂且交通不便利的农村和山区(见表2)。

表1 小规模学校平均班级数与学生数

表2 小规模学校与非小规模学校所处地理环境

②之所以山区非小规模学校占比例达37.7%,是因为山区人口居住分散,为解决学生上学远的困难办了很多寄宿制学校的缘故。

此外，根据《2014年全国教育经费执行情况统计公告》提供的数据计算，尽管经过农村中小学布局结构的调整，农村教学点从2001年的110419个减少到2012年62544个，减少的幅度高达43.4%，由110419个减少到62544个，但截止2014年12月，全国农村仍有教学点78565个，占农村小学校数的61%[4]。如果将每年级学生人数少于40人的乡村学校，即学生整体规模少于240人的学校定义为农村小规模学校，其数量更大。

基于上述分析，不难发现，随着城镇化的快速推进，我国城乡学校办学规模已进入了大规模学校与小规模学校并存的时代，城乡义务教育已呈现出 “乡村弱”和“城镇挤”两极分化现象。

二、深层原因：长期存在的城市优先发展战略

长期以来，我国的经济社会发展具有典型的“城乡二元结构”特征，所谓“二元结构”是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构，其主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因，同时，也是我国城乡义务教育非均衡发展的深层原因。长期以来，由于受二元经济结构与社会制度的影响，加之国家财力的限制，依据发展主义的理论，结合城市在区域经济社会发展中的作用，我国一直奉行的是城市优先发展战略。与之相应，城市教育也得到了优先发展和重点支持。

面对义务教育“乡村弱”和“城镇挤”两极分化严重的现象，各级政府及其教育主管部门的通常作法仍然是优先满足城镇日益增多的中小学生就学需求，将有限的教育资源集中向城镇学校倾斜，实行长期存在的城市优先发展战略。据我们对中西部的调查，目前一些县市的教育经费主要是投入到城镇学校。以云南B县和A县为例，B县文华中学是县城中学，被列为该县标准化学校重点建设对象，县财政斥资7000多万元将文华中学与文笔中学合并并搬迁到新校址。搬迁新校后，文华中学对照“基本办学标准”，13项已达标，只有“生均图书数”与“百名学生电脑台数”两项不达标，该校副校长表示，学校正在补充图书与电脑，争取明年申请标准化学校。而该县永济中学是一所乡镇寄宿中学，对照“基本办学标准”，只有“生均占地面积”一项勉强达标。该校校长讲，教学楼是20世纪80年代建的，现在已经破旧不堪，学校多次申请修缮，都没有批准。A县同样存在类似情况。该县河口镇中心寄宿小学被列入标准化建设学校，建有标准化的教学楼、学生宿舍、以及设有回族餐厅的学校食堂，其学校的硬件环境优于大多数学校。而栽开小学是一所村小，教室、桌椅等都很破旧，该校校长讲，如果按每生600元的标准，学校每年公用经费应该是4万元左右，而每年学校拿到的只有2万元左右，只能免强维持学校的基本运转，想替孩子们换换桌椅板凳都不够。在标准化学校建设的推动下，原本不足的县财政只能将有限资源集中建设城镇学校，而忽视农村学校的建设，加大了城乡学校的差距。

类似上述情况在其他地方同样存在。2013年12月，由21世纪教育研究院、陶行知教育基金会、北京市西部阳光农村发展基金会、乐施会等机构主办的“发现‘美丽乡村教育’——探索农村教育的科学发展”高峰论坛发布的《农村小规模学校建设研究报告》显示，在调查覆盖的村小中，教学场所“不太安全”“属于危房”和条件“较差”、“很差”的分别占28%和32.9%，如湖北招徕河小学有的教室中间竟然顶着一根木头柱子防止垮塌，四成村小未设立图书室，近半数村小没有运动场，约三成非走读村小无食堂，75%的寄宿制村小每间宿舍住10名以上学生，云南彝良希望小学甚至存在40名学生共住一室的情况，58.3%的学生宿舍没有浴室，41.7%的学生宿舍没有供应热水，而对于厕所这样的“基本需求”，竟然有3.7%的村小没有厕所。如贵州周家寨小学“孩子们的厕所，就是隐蔽的山坡”，在有厕所的96.3%中也有89.2%将厕所设在了教学楼外[5]。由于政府将财政经费重点投入到城镇学校，使得城镇学校的办学条件越来越好。城镇学校由于拥有良好的办学条件、公共设施和优厚的待遇，可以吸引优秀的教师、优质的生源等，这为城镇学校的发展创造了良好的条件。如江西省B县率先在全省实施农村“初中进城工程”，政府投资1.2亿元，无偿划拨土地186亩，在县城建立了第六中学。2010年秋季开始正式投入使用。该校是B县规模最大、设备最优的学校，可以容纳学生4500名。学校每个教室均安装了多媒体设备，可以进行现代化教学；学校每间学生寝室都装有热水器，学生足不出户就可以享受到热水淋浴；学校每名教师都配备有笔记本电脑，大大方便了教师备课和教学；学校每个学习和生活区域都装有高科技监控设备，可以全天候、无缝隙地监控校园安全。除此以外，还有标准化实验室、功能齐全的球场和比赛场馆，可以充分满足学生课外娱乐活动。教师队伍方面，2010年招聘了40多名应届大学毕业生，其余教师都是原来乡镇中学教师经过公开考试，择优录用，学校教师年龄整体偏年轻化。该校建成后，全县所有农村初中学生全部集中在该校就读。

相比之下，农村学校由于办学条件差，公共设施落后、待遇差，不仅造成优秀师范毕业生不愿到乡村任教，而且导致乡村优秀教师不愿意留守乡村，大量减少和流失。据《中国青年报》 2015年8月12日报道，甘肃会宁，因盛产高考状元而被誉为“状元县”。该县地处黄土高原腹地，干旱少雨，生存环境恶劣。全县共辖4个镇、24个乡。在这个有58万人口的贫困县，每年都有一大批学子考上重点大学，“老师苦教、学生苦读、家庭苦供”是会宁教育多年来总结出来的“三大法宝”，在教育界被概括为“会宁精神”。 “会宁学子满天下”是会宁人的骄傲，年轻人也为当上一名人民教师而自豪。然而，就在尊师重教的会宁，2014年11月启动的一次招录警察的计划，引得大批基层教师离岗，转而成为公安战线的一分子。在会宁全县，此次总共招录了189名警察，其中有171名来自教师行业。教育强县出现教师大面积离职潮，尽管原因复杂，但赤裸裸的现实反映出基层教师社会地位低下，工资待遇差！据课题组的抽样调查表明，现在我国中小学教师流动的基本态势是，乡村教师往县镇流动，县镇教师往中小城市流动，中小城市教师往大城市和经济发达地区流动。如湖北省X县位于大别山南麓，湖北东部，长江中下游北岸，全县地域面积1949平方公里，人口103万，义务教育阶段学生96718人，2011年前后，短短两年时间就有近200名乡镇教师通过各种途径调至县城中小学。曾经创造高考神话的该省黄冈某中学，不少教师也被武汉等地的学校以高酬劳挖走，还有不少教师出走珠江三角、长江三角等地，并成为当地学校的骨干教师，因为只要听说是该中学出来的老师，都很受欢迎，且待遇远高于原来的学校[6]。

没有好的教师，就难以有好的学校，也就难以留住优秀的学生。如山西省临汾市尧都区乔李镇A中学是一所公办的初级中学，位于山西省临汾市尧都区乔李镇，是乔李镇周围村庄唯一的一所初级中学。它是2002年投资300万元合并了B中学和C中学，新建的一所中学。2005-2008年该中学共有3个年级，每个年级6个班，每个班50个人左右，全校学生近1000人，而目前该中学尽管仍有3个年级，但每个年级只有1个班，每个班只有十几个甚至几个学生，全校学生不足50人。为什么会发生如此大的变化呢？关键是随着城镇化的快速发展，该校一批好的和比较好的教师纷纷调入城里的学校，学校教学质量不断下降，于是一批学习成绩好的和比较好的学生也就想方设法到城镇去上学，导致生源锐减，而少量留下的学生，几乎学习成绩都较差，对学习缺乏兴趣，学习能力较弱，个人求学意愿也较低。初中的情况如此，小学的情况也不容乐观。据我们调查发现，家长对农村小学教学质量的满意度普遍偏低，希望孩子到城镇小学就读意愿强烈。基于调研数据，发现78%的家长表示希望自己的孩子能去城镇学校上学。这表明很多农村学校学生的家长对孩子就读学校的教育质量认可度非常低。

综上，不难发现，尽管党和政府越来越重视城乡教育均衡发展，也一直在努力发展农村教育，但不能不承认在种种制度安排上又明显偏袒城镇与城镇教育，国家教育资源尤其是优质教育资源明显地向城镇倾斜，使得农村教育远远滞后于城镇教育。

三、应对之策：统筹推进县域城乡义务教育一体化

不可否认，城市优先的发展战略，在教育资源特别是优质教育资源极其有限的情况下，政府通过政策、制度等行政手段的调控，将有限教育资源优先投入到先天条件和后天机会都比较好的城镇，并在出台一些义务教育改革发展政策时优先考虑城镇群体利益，这在一定程度上的确能提升人才培养的速度和质量，也能通过梯度推进在一定时期促进我国义务教育的整体、快速发展。以城市取向为主的教育发展战略就常常以“公共利益”和“国家利益”的名义，不遗余力地将有限的教育资源向城镇学校倾斜，必然导致对农村学校投入的减少，使城镇学校在一个区域范围内垄断了最优质的教育资源。一是优秀教师，即区域内城乡学校由于所处区位、收入差别和教学环境存在较大差别，一些优秀教师都极其愿意或者想方设法调到城镇学校，使城镇学校教师的整体水平越来越高，而乡村学校教师的整体质量越来越差，有些教学点由于派不进公办教师，只能低薪聘请代课教师；二是良好的硬件设施，城镇学校一般修建有较好的教学楼、体育馆等校园设施，拥有标准的图书馆、阅览室、网络中心、校园网和多媒体教室等先进的教学设备，调查发现，即使是国家级贫困县，县城的实验小学、初中的办学条件决不比大城市的学校差；而乡村学校，大多教育教学设施陈旧落后，图书资料短缺，实验室设备简陋、狭小，只能完成部分演示实验，校舍破旧不堪，面积不足，有的甚至是危房，根本谈不上有标准的图书馆、阅览室，更谈不上有网络中心、校园网和多媒体教室等先进的教学设备，并且越往村小、教学点，条件越差；三是优质生源。近年来，尽管国家严格实行免试就近入学，招生不依据任何证书和考级证明，但由于城镇学校的区位优势、教师优势和办学条件优势，一般情况下，家长也都千方百计送孩子到城镇学校就读。到我国一些较偏远的地区你也会发现，有些农村家长为了孩子能在县城上个好学校，就在县城学校附近租房，孩子父母忙着打工挣钱，爷爷奶奶接送孩子和给孩子做饭，每周末才回到村子里。还有很多到城市打工的父母，为了孩子的教育，在城乡结合部租房子蜗居，过着十分艰辛的生活，主要任务是供孩子上学。

事实上，农村适龄儿童、青少年的规模更为庞大，分布更为广泛，他们能否接受高质量的教育是我国城乡义务教育能否真正实现均衡发展的关键。没有城乡义务教育的共同发展就没有整个国家义务教育的均衡发展，就没有教育公平和社会公平。因此，城乡教育一体化就是要兼顾到城镇与农村地区的学校，特别是要协调好县域内经济发达的城镇与农村贫困地区教育的发展。具体而言：

1.科学规划县域教育发展，突出城乡教育一体化发展总体思路

城乡教育一体化是在教育公平的核心价值取向下，打破城乡二元僵局，建设城乡教育共同体，在保持与发挥城乡教育区域性特色与优势的基础上，促进城乡教育互动联结、相互帮扶、相互作用、消解差距，逐步实现城乡教育公平、协调发展的动态进程。而城乡教育一体化的重点在县域。县域教育的学生占全国总数的80%以上，城乡教育的矛盾也主要集中在县域范围内县镇和乡村教育上。因此，推进城乡教育一体化发展，关键在于科学规划县域教育发展。而科学规划县域教育发展必须考虑两个问题：一是方便学生就近入学；二是有利于提高教育投资效率。但实际操作起来，又必然会存在着矛盾：要方便学生就近入学，学校越分散越好，而学校越分散，规模就会越小。从提高效率的角度看，学校必须具有一定的规模，规模过小的学校应当撤并。这就遇到一个公平与效率该如何取舍的问题，也就是公共政策目标如何权衡的问题。在这二者之间， “城市优先”实质上就是效率优先。义务教育，从其性质来看，应是公平优先，兼顾效率。义务教育强调公平优先，尽管会产生某种效率上的问题，但是值得的。因为义务教育是一种依照法律规定，由国家、社会、学校和家庭必须予以保障的国民教育。它是一个国家民族文化素质的基础，也是一个国家民主进程的基础。按照美国著名经济学家米尔顿·费里德曼的观点，义务教育对社会来说是具有“正邻近影响”的教育，即“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处，孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利，由于无法识别受到利益的具体的个人(或家庭)，所以不能向他们索取劳务的报酬”[7]。也就是说，义务教育的私人效益小于社会效益，因而义务教育属于纯公益性事业，属于公共产品的范畴，私人不愿意或不能充分提供，供给不易排除，同时一个人受义务教育并不以另一个人少受或不接受义务教育为代价，即具有非竞争性。因此，规划必须兼顾教育公平和效率，避免两者的失衡，根据当地经济社会发展的实际情况，站在县域教育一盘棋的高度上，突出一体化发展总体思路，努力形成以城带乡、城乡一体的县域教育发展新格局，对于县域教育发展的关键领域、薄弱环节，要实施政策再倾斜。具体而言，在贫困地区和地理环境复杂的区域，县域义务教育应分散与集中相结合，考虑儿童的自理能力和安全问题，小学适当分散办学，学生就近入学，优先保障学生的入学权利，初中则追求适度规模。在办学体制上，鼓励社会力量办学，满足人口分散地的教育需求，确保学生都能上学。在此基础上，要建立和完善各项帮扶农村教育的制度，向农村艰苦边远贫困地区倾斜、向薄弱学校(教学点)倾斜、向农村困难群体子女倾斜，从根本上弥补城乡、地区、学校和群体之间的教育差距，不让一个孩子掉队。

2. 合理配置教师资源，抓住城乡教育一体化的关键环节

教师是教育事业发展的基础，实现城乡义务教育一体化关键在教师一体化。城乡义务教育能否一体化，能否均衡发展，关键在教师资源能否合理配置。否则，就谈不上城乡教育一体化。实事求是地讲，现在城乡教育最大的不公是在教师资源上。当前城乡学生“有学上”的问题已基本解决，而对“上好学”， 即对优质教育的需求不断增长、日益强烈，与这种需求相比，优质教育明显供给不足，城乡学生，特别是农村孩子“上好学” 的愿望往往得不到满足。今天大量农村学生之所以进城上学，就是由于城乡学校差距过大，教师资源配置不合理，造成家长不得不进城择校的倒逼机制。因此，为了实现城乡义务教育一体化，促进城乡义务教育均衡发展，满足广大城乡学生对于优质教育日益增长的迫切需求，就必须合理配置教师资源。为了解决这一问题，近年来，各级政府及教育行政部门采取了许多行之有效的措施，如“特岗计划”、“资教计划” 、“城乡教师校长轮岗交流”“师范生免费教育”、 实施“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划”教师派出专项*为贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，在中央人才工作协调小组的领导下，由中央组织部、教育部等九部委共同组织实施“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划”。从2011年起至2020年，每年引导10万名优秀教师、医生、科技人员、社会工作者、文化工作者到“三区”工作或提供服务。其中，教师专项计划2013—2020年，每年选派3万名优秀幼儿园、中小学(含普通高中)和中等职业学校教师到“三区”支教一年。，乡村教师支持计划、义务教育学校教师绩效工资制度改革等等，这些政策举措对于充实农村教师队伍，提高教师待遇，促进农村教育发展，起到极为重要的作用，广大农村教师为中国农村教育发展作出了积极的贡献。但是，这些举措仅仅解决了“下得去” 和提高待遇的问题，却没有从根本上解决城乡教师资源的合理配置问题。现实的情况是，城乡学校师资不均衡，教育水平高低不一， 音、体、美、外语、计算机这类教师结构性缺员。而要解决教师资源合理配置问题，从一些地方的实践来看，教师实行“县管校聘”不实为一种有效途径。教师归县统一管理，各学校根据需要从全县所有教师中聘请自己所需要的教师。这样一来就可以对全县区域内的师资进行统一调配和管理，最大化地进行资源整合，合理配置各学科教师，解决城乡学校师资不均衡的问题，补充和配齐体育、音乐、美术等紧缺课程教师，促进城乡义务教育均衡发展；同时方便教育主管部门对各学科师资进行统筹分配和管理。比如，甲校英语老师有富余，而乙校英语老师不够，在“校管校用”模式下，就会出现甲校的英语老师闲着，乙校花钱去请代课老师的问题。因此，“县管校聘”是在基本解决了农村学生有学上问题之后，合理配置教师资源，提供教育质量的治本之道。

3.高度重视农村小规模学校的建设，补齐城乡教育一体化的短板

随着城镇化建设的快速推进，农村学校日趋小规模化，已是不争的事实。可以说，小规模学校仍然是我国学校教育的一种重要组织形式，是城乡教育一体化的重要组成部分，特别是“为改善山区、边远地区儿童接受基础教育困难的状况提供了条件”[8]。但目前很多小规模学校师资短缺，经费溃乏，办学条件落后，甚至有些村小和教学点难以维系，因此，城乡教育一体化的薄弱环节和短板在小规模学校。统筹推行城乡教育一体化，必须高度重视农村小规模学校的建设，补齐短板。这就需要在加大对小规模学校投入的同时，重点解决好三个问题。一是灵活配备教师。农村小规模学校应采取“班师比”与“生师比”相结合的方式配备教师。对学生规模不足100人的学校应以“班师比”来配备教师，保证每个班级至少配2名教师；对采用复式教学、学生规模30人以下的小规模学校，可在2001年国家规定县镇小学1∶1.9～1∶2.1的“班师比”编制标准的基础上适当增加到3人；因为农村小规模学校学生人数尽管不多，但“五脏俱全”， 既要开齐课程，老师还要充当门卫、保姆、看护，甚至炊事员，编制标准必须适当放宽。对学生超过100人的农村小规模学校，可以“班师比”为主要标准，“师生比”为参考，视情况灵活配备教师。二是大力培养全科教师。随着农村学校日趋小规模化，要像城镇学校那样按课程配备专科教师，不仅难以实现，而且效率很低。这就要求教师教育，尤其是地方师范院校应打破传统的单科教师培养模式，设立专门的培养全科教师的系科，探索“语文+数学+英语+X”多学科组合的人才培养模式，实现多学科的综合化培养，使未来教师能够较好地适应农村小规模学校教育教学的需要。三是高度重视教师培训。教师培训是教师专业发展的重要途径之一，但由于农村小规模学校师资短缺，一个萝卜一个坑，教师很难有外出培训的机会。据我们了解，农村小规模学校教师外出参加培训的机会不及城镇教师的三分之一，严重影响了他们的专业发展。因此，要统筹推行城乡教育一体化，农村小规模学校教师培训务必提上日程。根据《乡村教师支持计划》的要求，各级政府教育主管部门和各级各类教师培训机构应为农村小规模学校教师创设更多有效的培训机会，学校也应根据自身师资需求，有效预算教师培训经费，科学安排教师参加学科专业学习与培训，重点放在培养与提高教师适应新课程的能力、教学能力，科研能力、教师基本功和活动课组织能力上，使农村小规模学校教师专业健康、长效发展。

[1]国家发展和改革委员会.国家新型城镇化报告2015[EB/OL] http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04-19/c_1118672856.htm.

[2]教育部就统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展等答问[EB/OL] http://www.gov.cn/ 2016-07-12,10:07 .

[3]邬志辉, 史宁中. 农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J]. 教育研究, 2011(7):22-30.

[4]2014年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL]http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201510/t20151013_213129.html.

[5]“农村小规模学校建设”研究团队.农村小规模学校建设研究报告(2013年12月)[EB/OL] http://www.21cedu.org/.

[6]李玉兰.从黄冈神话远去看教师流失 [N].光明日报，2013-07-16(10).

[7]米尔顿.费里德曼.资本主义与自由[M]. 北京:商务印书馆,1986：84.

[8]吕晓红. 复式教学在义务教育中的地位及前景[J]. 教育评论，1999(3):13-18.

责任编辑 周莹洁 英文审校 孟俊一

On the Problems, Reasons and Countermeasures of Urban and Rural Compulsory Education Development in County Areas

FAN Xian-zuo1,ZHAN Zhan2

(1. 2. College of Education, Huazhong Normal University, Wuhan 430079, China)

Urban and rural compulsory education in county areas is an important part of Chinese education. Most of primary and middle school students are going to county schools. Therefore, the county schools are playing an important role in balanced development of compulsory education, equalization of basic education, and narrowing the gap between urban and rural education. This paper analyzed the urban and rural compulsory education development in county areas on the basis of research in several provinces. We found that the fundamental problem of compulsory education in county areas is serious polarization phenomenon, which is caused by long term existence of the city's priority development strategy and solved by promoting the integration of urban and rural compulsory education in the county.

urban and rural compulsory education; fundamental problem; underlying cause; key countermeasure; county area

2016-10-10

国家自然科学基金管理学重点项目“基础教育公平实现机制与服务均等化研究”(71433004)和2014年华中师范大学中央高校基本科研业务费(人文社科类)重大培育项目《农村义务教育改革和发展问题研究》(CCNU14Z02007)的阶段性研究成果。

范先佐(1953-)，男，湖北浠水人，华中师范大学教育学院教授。研究方向：教育经济学、农村教育；战湛(1983-)，男，河南许昌人，华中师范大学教育学院博士研究生。研究方向：教育经济学、农村教育。

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1001-733X(2016)06-0059-09