住房公积金制度改革应如何破题

姜雪梅

住房公积金制度发展现状

最初确立住房公积金制度的目的在于改善我国住房建设资金短缺和供给严重不足的现状，使人们的住房能得到最基本的保障。

2002年国务院修订《住房公积金管理条例》，印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》，以及《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》等业务指导性文件，建设部、财政部、人民银行、银监会等部门先后印发《住房公积金行政监督办法》、《住房公积金管理中心业务管理工作考核办法（试行）》等制度，依法规范住房公积金管理工作，推动住房公积金事业持续健康发展。2015年9月住建部发布《关于住房公积金异地个人住房贷款有关操作问题的通知》，明确住房公积金异地贷款办理流程，指出缴存实现异地互认。2015年11月发布再次修订的《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，改进住房公积金提取、使用机制，标志着住房公积金的使用进入个人住房租赁提取与个人住房购置贷款（包括异地个贷）并重的阶段。

通过公积金制度的全面推行，住房公积金覆盖率不断提高，成为居民购房的主要融资渠道，为我国房地产业发展奠定了坚实的基础。

除了个贷之外，公积金贷款还大力支持安居工程项目，公积金中心积极推进住房抵押贷款资产证券化（ResidentialMortgage Backed Securitization，简称“RMBS”），盘活公积金资产，进一步带动房地产的商业化建设。根据《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》规定，全国共批准项目贷款试点城市87个。截至2015年末，共有试点项目392个，累计发放试点项目贷款841.29亿元，175个试点项目结清贷款本息（《全国住房公积金2015年年度报告》）。发行住房公积金资产证券化的目的主要是为了盘活资产，置换流动性以补充后续资金，解决资金存量紧张问题。进入2016年，公积金中心的RMBS产品发行明显加速，且规模也在增大。比如，上海公积金中心于5月5日发行的RMBS产品规模达到148.4亿元。

存在的问题

虽然公积金制度建设取得了不少成就，但仍然面临严峻的挑战，滞后于社会发展。主要问题表现为以下几点：

首先，公积金制度建设尚未完善，保障范围小，保障偏离度大。与新加坡的公积金制度做比较，我国的公积金覆盖率非常低，公积金缴存对象范围窄，公积金运用效率低。201年实缴公积金的职工人数为12393.31万人，比上年增长4.34%。职工提交的公积金根据缴存比例、应付工资、公积金最高上限额来确定，且不计入所得税收入范围。因此，工资越高公积金越高，避税额度越大，所享受的住宅货币保障程度越高。而在低收入群体中，没有纳入到公积金缴存范围的家庭也不少。即使中低收入家庭享受了公积金制度，他们的住宅货币保障很有限、远低于高收入者。目前的公积金制度，倾向于高收入者，实际上拉大了贫富之差。

其次，公积金制度的金融功能薄弱，增值收益低、分配不透明，部分城市面临资金池见底。公积金的投资渠道比较单一，不仅职工的公积金存款利息低，而且增值收益也较低。根据2016年发布的《关于完善职工住房公积金账户存款利率形成机制的通知》，职工住房公积金账户存款利率，由现行的按照归集时间执行活期和三个月存款基准利率，调整为统一按一年期定期存款基准利率执行。绝大部分公积金缴存余额，只能存放在银行获得普通存款利息。与此同时，住房公积金增值收益的大部分仍以保障性住房建设补充资金的形式无偿上缴给政府财政，直接用于公共租赁住房建设。从实际运作过程来看，这笔资金上缴后，其使用情况并不透明。2015年末，天津、南京、南昌、武汉等全国25个城市个贷率超过100%。部分城市公积金中心发行RMBS，盘活资金流动性。但是，公积金的低利率贷款能否长期支持较高资金成本的资产证券化产品仍是未知数。

再次，公积金管理模式滞后，公积金制度功能单一。目前，我国主要以市区为单位设立公积金管理中心，会受到地方政府的管辖，主要负责公积金归集、购房贷款审批业务。在实际的工作中，公积金管理中心有时会收到一些公积金贷款的任务，资金用途难以得到管委会、中心和缴存人的监管，具有一定的财务风险。公积金被侵占和挪用的情况，在一些地方也时有发生。

最后，非正规就业者被排斥于公积金制度在内的住房保障体制之外，尤其农民工。这有悖于“以人为本”的新型城镇化的发展要求。目前的住房公积金缴存对象是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工。根据《2014年全国农民工监测调查报告》，缴存住房公积金农民工的比例只为5.5%。为降低企业用人成本负担，我国从2016年5月1日起阶段性降低住房公积金缴存比例，缴存比例不得高于12%，政策暂按两年执行。尽管如此，非正规就业者的维权意识较薄弱，企业为他们缴存公积金的积极性低。在“十二五”期间建设3900多万套保障性住房中，产权式保障房比例过高且主要面向户籍人口，只有公租房向非户籍人口开放。绝大多数农民工收入低，无法融入城市商品房市场，也无法承担公租房租金，他们面临市场失灵和政策失灵。

公积金制度改革建议

我国经济发展已进入新常态，企业优胜劣汰的竞争日益激烈，随着社会进步不断涌现新业态，非正规就业者人数不断增加。加之，住房供给总量过剩，以购房贷款为主、促进住宅建设步伐的公积金制度不能与时共进。因此，我们必须进行改革，创新公积金制度功能，促进社会的稳定发展。主要举措如下：

建立“公积金银行”，创建公积金制度新功能的载体。目前公积金属地分散管理，不能跨市融通，贷款需求旺盛城市资金短缺，贷款需求不足城市资金闲置，住房公积金资金的闲置不仅与居民购房贷款难形成矛盾。目前设立“公积金银行”条件已基本成熟。2015年末，住房公积金缴存总额89490.36亿元，缴存余额40674.72亿元，分别比上年末增长19.56%和9.79%。庞大的公积金余额需要全国协调管理，投资理财，需要银监会等专业机构的监管。部分城市公积金中心已发行RMBS，但零散化的发行很难形成规模，不利于二级市场发展。为打破此瓶颈，必须建立类似于美国房利美、房地美的金融机构，支撑相关业务的发展并防范风险。“公积金银行”的建立，不仅增加公积金制度的金融功能，还能打破地域壁垒，促进资金融通，还能在全国推进公积金账户异地互认。

借鉴新加坡的公积金制度，赋予公积金制度社保和医保功能。截至2015年，我国农民工总量2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人。根据《2014年全国农民工监测调查报告》，到2014年，我国农民工“五险一金”的总体参保率分别为工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%。在未富先老的我国，庞大的非正规就业者的养老问题和医疗健康问题将直接威胁社会的稳定。

建立全国互认的个人公积金账户。根据农民工流动性较大的特点，建立与身份证挂钩的唯一公积金账户，并在全国范围内互认且享受相应的服务。现行社会保障制度下，“五险一金”转移接续非常困难。以养老保险费为例，当员工跨统筹地区流动就业的时候，其所缴纳的养老金很难随身转移到新的单位，最多只能以退保的形式来收回个人缴纳的小部分（工资的8%），而单位为其缴纳的大部分（工资的20%）却随着退保而进入了原来打工地社保基金的金库。这种属地化的社保制度的壁垒落后于社会发展，非正规就业者无法享受现行社保制度提供的准公共服务。因此，他们需要另一种自救保障制度，公积金制度改革能成为突破口。

优化公积金的增值和其收益分配，实现“高存低贷”，鼓励非正规就业者自行缴存公积金。通过“公积金银行”的投资理财，优化公积金增值及其收益分配，实现“高存低贷”，鼓励公积金存储，促进资金归集。新的居住证制度却又构成了一道新的“鸿沟”，成为城乡居民新的福利分水岭。如有的城市推行的“积分入户，積分入学”制度导致了一种新的对农民工的差别对待，这对流动性较大的新生代农民工是极不公平的。经济下行压力较大、财政吃紧的情况下，地方政府不可能主动为非正规就业者的社保、医保买单。但是，如果长期忽视此问题，将影响社会的稳定发展。因此，必须鼓励非正规就业者自行缴存公积金，政府（公积金银行）为缴存公积金的个人配套社保和医保。

总而言之，公积金制度改革迫在眉绝。公积金制度改革创新功能，覆盖社保和医保功能，提升公积金的“准公共产品”性质，适应“以人为本”的新型城镇化发展需求。让更多的居民享受改革红利，增强非正规就业者的归属感，使其安居乐业，促进社会的稳定发展。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）