基于事权划分的公共体育服务财政保障

2016-12-20兰自力曹可强骆映

体育学刊 2016年6期

兰自力曹可强骆映

摘要：基于公共服务理论，明晰政府“公共体育服务”的事权，界定公共体育服务财政保障的范围，提出建立完善的公共体育服务财政保障机制的主要内容与推进路径——建立健全的财政法规保障机制、创建多元化的资金投入机制、完善公共财政供给机制，以及制定科学的绩效评估体系等公共体育服务财政保障制度。

关键词：体育管理；体育经济；公共体育服务；财政保障机制；事权；财权

中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2016）06-0035-06

The public sports service financial assurance mechanism based on

authority division

LAN Zi-li1，CAO Ke-qiang2，LUO Ying3

（1.Institute of Sports Economics and Management，Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China；

2.Institute of Sports Economics and Management，Shanghai University of Sports，Shanghai 200438，China；

3.School of Physical Education，Jimei University，Xiamen 361021，China）

Abstract： Based on public service theories， the authors clarified the governments authority responsibilities for “public sports service”， defined the scope of public sports service financial assurance. On this basis， the authors tentatively put forward the main contents and developing path of building a complete public sports service financial assurance mechanism – establish a sound financial legal assurance mechanism， found a multiple capital investment mechanism， perfect the public financial supply mechanism， and establish public sports service financial assurance systems such as scientific performance evaluation system etc.

Key words： sports management；sports economics；public sports service；financial assurance mechanism；authority；financial authority

近年来，各级政府对公共体育服务财政投入总量逐渐增大，但基层政府仍存在财政保障与日益增长的公共体育服务需求不相匹配的矛盾。在我国大部分地区，特别是中西部地区公共体育服务经费不足的问题始终未得到有效解决，与国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所要求的基本目标存在较大差距，对贯彻实施“十三五”规划提出新的挑战。

2016年4月7日，国家体育总局召开全国基本公共体育服务体系建设现场推进会，加快建立完善有关政策和标准，优化顶层设计；明确“十三五”基本公共体育服务体系建设的思路、原则、任务和保障措施，建立“十三五”国家基本公共体育服务项目清单和服务标准[1]。

在经济新常态下，随着我国财政增速放缓给非经济增长型的公共体育服务财政供给增加了困难。表现在公共体育服务财政保障仍存在总体投入不足、投入产出比率不高、各级政府间事权与财权责任尚不明晰、基层政府财力薄弱等一系列问题。因此，不仅要有必要的财政投入作支撑，也要建立相应的制度安排，以及与公共体育服务发展相适应的财政保障机制和贯彻落实的措施与路径，即以最合理的财政投入，换取最大的社会效益和经济效益，满足社会公众对公共体育服务日益增长的需求。本研究基于事权划分的视角探讨公共体育服务财政保障的机制。

1 政府公共体育服务事权与财政保障范围

市场经济是社会全方位改革的基础。适应性的体制建立决定改革进程，与之配套的运行机制的完善决定其效果；前提条件是明晰政府事权与不可或缺的财政保障支持。

1.1 公共体育服务事权

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应的，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责[2]。体育基本公共服务是其中内容之一。根据我国《宪法》第二十一条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”由此明确了公共体育服务的事权是国家，也强调了人民所拥有的健康权、体育权，开展群众性体育活动是途径，增强人民体质是目的。由此可见，公共体育服务事权是指我国政府职能产生通过法律授以，由中央与地方政府管理和实施公共体育服务的权力。

1.2 事权和财政支出责任的现状

首先，关于公共体育服务的事权分类，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）把中央和各级政府间基本公共服务的相关事权做了原则性划分：中央政府承担公共服务的标准控制、推行制度的制订和对下级政府的考察核定；省市级政府承担辖区公共服务准则、条文的制订，还有针对地方事权服务的提供以及对市县二级政府的监管和考察；市县级政府负责自己辖区内的公共服务供给以及对相应服务部门的监察和管理。但在实践中，对于哪些体育服务的职能是由中央政府负责或提供，哪些体育服务需由地方政府单独负责，还有哪些体育服务又必须由中央政府和地方政府共同负责，《规划》并未对此作出明晰的解释和规定，也没有相关配套的法规文字说明。

其次，《规划》中也没有准确给出有关公共体育服务的财政资金投入责任的区分，对有关中央和地方的财政承担比例、中央的补助标准等没有给出合理的解释。与此同时，因为难以明确公共体育服务的事权以及资金支出的责任主体，造成了各级政府职能的重复。部分本应该由中央承担的体育服务却推给了地方，而地方心有余而力不足，很难达成目标；反之，部分本该是地方独立提供的服务，却因为中央的过多干预，引起不必要的矛盾与管理困惑。

其三，政府事权与财权在公共服务事务上各自应承担的任务和职责也没有清晰划分，致使体育事权“越位”、“缺位”和“失位”的现象普遍存在，阻碍了公共体育服务体系建设与发展。从公共服务中发展较完备的教育、文化等领域的状况来看，公共体育服务的发展还远远不能满足人们日益增长的体育需求，尤其是对公共体育设施的建设、维护，以及社会体育指导员配置等问题与《规划》的要求相差甚远。

1.3 政府公共体育服务事权划分的依据

与事权相对应的是事责。政府在行使某种权力的同时，也应当承担相应的法律责任[3]。仅就一般意义而言，事权对政府应承担的公共服务的性质和范畴做出了明确规定，同时也明确了政府在执行公共服务的过程中应履行的财政支出责任[4]。

各级政府间关系的基础和制度背景是财政，实质是各级政府之间的事权划分，公共政策最终都落实到财政上。明确事权、事责，并使二者统一，其意义在于建立政府责任体系。事权清，则责任明晰；事权混，则责任失察，无从追究。事权到位，有助于清楚地界定各级政府之间的责任，消除事责缺位；权责吻合，有利于厘定责任界限，提高资源使用和工作运行效率，清除推诿扯皮[5]。

公共体育服务是中央和地方政府共有的事权，所以，公共体育服务应该依据其目标和具体任务，由中央政府和地方各级政府或者上下级政府共同承担财政保障责任，确定各级政府的事权和责任，并结合具体情况对地方政府履行公共体育服务的职责做出明确规定。

1）依据权力与责任明确公共体育服务事权。

中央事权是中央政府依据《宪法》第二十一条，就其管理职责及公共体育服务性质而做出的规范化限定。虽脱事权与事责在某种程度上是一体的，但从严格的法律上分析，又有着细小的差别，即：全部事责的本质都是为人民服务，而事权则起到了监督政府权力的作用。所以，为了更加明确各级政府在公共体育服务中的联系，对国务院、财务部及地方政府等监管部门的事权做出强调，同时也明确了执行部门如国家、地方体育职能部门的事责[6]。

《规划》也把体育划分在第十章“公共文化体育服务”中，并以法规的形式对政府事权做出了明确规定：提供公共财政保障和制度安排。此外，对体育职能部门责任也做出了规定。国家体育总局等执行部门在获得事权的同时亦要承担相应的责任，即遵从国务院行政理念和为民众提供公共体育服务；而省、市及各地区体育事务机构，同样要对人民政府、中央及各属地方政府负责。

就公共体育服务财政保障而言，政府层级多少、各层级负责事务的划分及财力的匹配、层级间的责任体系等最为关键。理念上强调上下级明晰、政府统揽大小事务的，往往设置层级多，部门也多。对于公共体育服务的财政资金使用一样，牵涉到的部门越多，变数越多，关系越趋于复杂，其财政资金的使用效率和保障能力就变得越弱。

2）依据政府行政事权划分财政支出的范围。

体育事业的财政收支作为国家公共财政收支的重要组成部分，在形成与发展过程中涉及众多方面利益。其中包括国家体育总局，各省、市、县级体育局及相关机构，还与国务院、财政部、地方政府及国家审计署等密切联系。从本质上来讲，体育事业财政政策权力就是政府各个部门之间事权与事责的划分[6]。目前存在的问题是：为了追求经济效益最大化，地方政府虽拥有较大的体育事权，但不具有与之相匹配的体育财权，尤其是随着对体育彩票公益金等政府性基金的用途、缴存比例的限定，使得省市体育局、县级以下体育行政部门在实际工作中往往选择性地履行公共体育服务，或是有意无意忽略公共体育服务供给的质量和数量。根据上海体育学院体育产业发展研究院发布的《中国体育彩票公益金使用情况研究报告（1994—2013）》显示，自1994年发行体育彩票以来，全国体育彩票总销售额约为7 017亿元，共筹集彩票公益金2 030亿元，年均为政府性基金（彩票公益金按照政府性基金进行使用）募集金额，从1995年的2.25亿元，增加至2013年351亿元，占我国彩票公益金历史筹集总额的40.14%[7]。

然而，这么大规模的体育彩票公益金，并未按照规定的体育事业用途使用，根据目前彩票公益金的分配规定，体彩公益金中的50%上缴至中央彩票公益金，而中央集中的这些体育彩票公益金被用于补充社保基金等，用于农村医疗救助、抗震救灾、济贫扶贫、法律援助、义务教育助学、残疾人事业、新疆社会福利设施建设、西藏社会公益事业建设等多个领域的社会公益事业。例如，从2008年7月至2010年12月，中央集中的超过38.30亿元即开型体育彩票公益金，全部用于汶川地震的灾后公共服务、防灾减灾和基础设施建设等重建工作。

所以说，在公共体育服务领域，中央与地方政府以及地方各级政府之间普遍存在着责权不明晰、职能交叉错位等现象，还有一些责权划分与政府能力尤其是与政府财力不相匹配。在当前现实条件下，准确界定各级政府间公共体育服务职能的核心，在于确定公共体育服务的保障范围和实施重点，而不是以往认为的政府干预所有公共体育服务。因此，保障公共体育服务有序运行，必须明晰各级政府间和政府部门间的工作职责、行政事权，不断加强对有关公共体育服务的区域划分、成本核算、职责权限、效益评价等操作方面的管理。

在公共财政支出方面，要求政府认真履行权责，提供基本的公共体育服务财政保障，特别是在公共体育服务机构运营管理、财政支持、社会参与、体育人才培育、大众健身场地设施建设、群众性体育活动的组织与开展、科学研究咨询等方面加强财政政策指导与制度建设。

3）依据事权财权对称性划分政府分级责任。

事权划分与政府间财权划分相辅相成，事权划分把政府间既定财权划分作为重要标准。两者一旦出现分歧，可能会影响公共物品供给，使政府失去存在的社会意义和价值。一般来说，应根据不同级别政府的经济实力、管理能力，以及财权与事权的对称性，划分出各自的责任和义务，从而使政府发挥出最大的作用。现如今，我国地方政府资金储备不充足，却也不能推脱提供必要公共体育服务的义务。同时，“财权上交、事权下放”存在着诸多的分歧与矛盾。因此，上级政府在划分事权的过程中，应考虑该地方基层政府是否存在资金短缺、设施不完备的情况，使公共体育服务事权具有可操作性。中央政府应该从实际出发，对于资金不足的地方政府应加以支援，缓解地方政府的财政压力，使财政支出问题得到有效解决，从而使公共服务的质量不断上升。尤其是在省级层面，大部分的体育彩票公益金被省级政府留存，作为发展高水平竞技体育的主要财力统筹使用，县级以下群众体育发展很少能够获得地方体育彩票公益金的支持。以河南省体育财政收支情况为例，2014年河南省体育局收入预算规模为75 183.3万元，其中来自省政府的行政部门财政拨款22 928.2万元，体育彩票销售带来的政府性基金收入为38 386.3万元，占河南省体育财政总收入的51%。而在支出预算中，河南省体育行政系统、事业系统的工资福利支出达到13 485.2万元，占58.9%，运动队奖金、运动员教练员学费、外聘专家经费、群众体育经费、体育竞赛经费、业余训练经费、运动员教练员节假日训练补贴等项目支出4 340.2万元，占18.9%。这两项主要服务竞技体育发展的支出，就已经接近河南省体育事业投入的78%[8]。

1.4 公共体育服务财政保障的范围

考察政府对公共体育服务财力支持程度，首先要考虑体育公共物品范畴，其次把市场缺位、错位、失灵和政府的干预作为分界点，同时，应与公共体育财政支出范围相吻合，明确界定我国公共体育服务财政保障的外部边界范围和内部组成结构。

目前，社会群体对公共服务的需求日益增加，政府部门、社会非营利组织、市场经营实体三者应各司其职，为公共体育服务多方筹措资金。但从目前的运行情况看，仍然满足不了社会公众对公共体育服务的需求。公共体育服务仍存在资金短缺、公共体育产品有待更新等问题。政府有着不可推托的责任，必须为此情况积极规划、制定对策，以缓解供给与需求的矛盾，尤其是“正外部性”引起的资源补充不足的情况。

党的“十八大”提出：“到2020年，我国基本的公共服务均等化总体可以实现，把基本实现公共服务均等化作为全方面的建设小康社会目标之一。”同时，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在公共体育服务方面，国家已明确现阶段基本公共体育服务的内容与保障责任，即政府提供制度环境，并保障社会公众最基本的公共体育需求。

现阶段，基本公共体育服务既是国家公共服务关注的重点，也是国内体育事业发展的重要内容。目前，政府部门、专家学者大多倾向于将基本公共体育服务作为公共体育服务的重要内容与主要考查对象[9]。据此可以看出，现阶段我国公共体育服务的核心、重要组成部分，以及社会影响与效益依然在基本公共体育服务层面。因此，本研究对公共体育服务财政保障范围的研究，主要集中于基本公共体育服务方面，同时对体育事业财政保障机制的问题也进行有限的探讨。

2 建立与完善公共体育服务的财政保障机制

《规划》要求建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，明确政府间事权和支出责任，完善财政转移支付制度，健全财力保障机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务保障能力。据此要求，对建立与完善公共体育服务的财政保障机制提出如下建议。

2.1 建立健全财政法规保障机制

法律是各项工作顺利进行保障，建立健全法律制度是全面推进公共体育事业健康可持续发展的基础和保障。保障公民的基本体育权益，公共体育服务资金投入是必要条件，两者构成体育公共服务立法的基点，并做好以下几点：

1）完善相关法规制度，做到有法可依。加快公共体育服务保障法的制定、落实与实施，以法律的形式形成主要约束力，在各种政策、规范、制度方面给予大力支持，最终实现基本公共体育服务的标准化和均衡化，推进公共体育服务的稳定发展。

2）调动多方积极性，明确各自职责和权限。体育公共服务要求政府主导，认真履行应尽的权责。例如，公共体育服务的提供者应该发挥其主体作用，提供基本的公共服务、履行应尽的义务和责任，同时充分动员社会各方力量共同参与公共体育服务建设。社会各界对公共体育服务的基本规范和责任应达成共识，在公共体育服务机构运营管理、财政支持、社会参与、体育人才培育等方面形成一套健全有效的政策措施，实现公共体育服务体系建设有法可依。

3）分级管理，加快完善省级以下转移支付制度。以财政权力与公共服务事权对等为原则，科学合理制定财政分担比例和服务标准。建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。充分发挥省级财政转移支付制度，有效调节省内基本公共服务的财力差距。已实施省直管县财政改革的地区，省级政府要根据本地区实际情况，加大对县级政府的转移支付力度；没有实施省直管县财政改革的地区，省级政府要采取多种方式，加大对县级政府财政转移支付的力度。

4）突出重点，逐步推进公共体育服务均等化建设。基本公共服务均等化，指全体公民都能获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。在公共体育服务事业方面，偏远地区、欠发达地区同样不能落后，以公共服务均等化促进主体功能区的建设并以此为基础，在财政资金方面给予相应的扶持，加大转移支付的规模，特别是对贫困欠发达地区和少数民族地区给予大力支持和帮助[10]。

2.2 创建多元化资金筹措投入机制

中央与地方政府合作建设多元化的公共体育服务投入机制。在财政投入方面，中央政府作为主体应加大对地方转移支付力度，地方政府也要加大财政资金投入，并负责具体方案的落实与实施。

1）资金投入的稳固增长应该有明确的机制保障，政府承担主体责任在社会公共体育服务建设中起到中流砥柱的作用，实现需与求的平衡发展，也就是公共体育服务与实际需求的动态平衡。公共财政支出方面公共体育服务所占比例要有一定提升，财政经常性增收幅度是客观存在的，它要与公共体育服务投入相匹配，或平衡跟进或略有提高。

2）机制先行才能保证财政转移支付行之有效，中央财政投入的天平应该朝向发展能力不强的贫困偏远地区，并加大扶持和转移支付力度，保证不同区域之间都能体验到基本平等的服务，进而促进公共体育服务的均衡、健康发展。当前，政府应根据经济发展形势逐步改革现行转移支付的“基数法”分配原则，转而采用国际通用的“因素法”，合理针对不同地区的不同情况进行财政支付的划定，让基本公共体育服务项目发展有充足的资金支持。如“农民体育健身工程”和“雪炭工程”是国家体育总局体育彩票公益金的专项补助项目，对贫困偏远地区的基本公共体育服务的发展产生极大影响并发挥积极的作用[11]。

3）明确政府在公共事业方面的责任，以此为前提探究新模式融入招标采购、特许经营、政府参股多种形式，实现公共体育服务投资的多元化。在发展公共体育服务事业方面，民间力量不可忽视，民营企业及社会各方力量参与公共体育服务体系建设各有优势，市场主体将承担政府的部分公共职能，有效保障社会各界力量对公共体育服务提供多元化的供给。

4）拓宽公共体育服务财政融投资方式。拓宽融投资渠道，放宽相关限制，如采用吸引社会资本和服务加入的市场机制、财政资金投放并行发展的办法，发挥政府和社会力量各自的优势，并明确政府和市场各自责任，实现公共体育资源的效用倍增化和最优化配置。

2.3 建立完善的公共财政供给机制

1）要建立一套科学合理的资金管理制度体系。具体而言，就是要重点实施省直管县的财政制度改革，推行“省直管县”“乡财县管”的方式，以此来缩减财政转移支付层级，并调整减少转移支付资金下达时限，尽可能发挥资金的使用效率，提高省级政府有关均衡区域内财力方面的能力水平。

2）建设县级基本公共体育服务财力保障资金稳步增长机制。确定省市县基本公共体育服务支出责任，形成财力保障动态调整体系，并以县（市）级政府的支出水平以及拥有的财力为准则，采用渐进的方式来提升公共体育服务水准，提高基层政府在这方面的财政保障水平[11]。

3）健全省级以下财政转移支付制度。首先要增强省级政府尤其是在促进省内各个区域基本公共体育服务均等化方面的作用，要提高对省内落后地区的公共体育服务财政转移支付力度；并借助此制度，来实现减小省内不同区域之间的财力差距和提升公共体育服务供给水准。

4）增强各级政府公共体育服务供给能力。在基本公共体育服务领域，政府的主要职能是制定规划、实施监管、提供基本公共体育服务。

5）建立公共体育产品供给的财政监管体系。该体系是由内部监督与外部监督相结合组成的，其中内部监督通过体育行政、财政与审计部门监督体育行政部门资金具体支出及分配，推动相关部门严格管理预算支出，规范行政收支行为，加大公共体育服务财政支出所占比例，充分发挥体育事业财政资金的作用，提升资金的使用效率。

2.4 建立科学合理的绩效评估机制

对于政府提供的公共体育服务，是否真正达到了较好的社会效果，政府部门与相关非营利组织投入的公共体育服务运行效率如何？以上这些问题都要求客观且动态评估，以此督促提高公共体育服务的水平和质量。因此，为社会公众提供高水平公共体育服务的必要条件之一，就是要构健全的公共体育服务绩效评估体系，真正实现制度化、规范化、科学化的绩效评估。

绩效评估，是评议的一种重要方式，即对相关政府的工作效率、工作水平与能力、服务质量、公众责任以及公众满意度进行一系列的分析与评议，并根据政府在整个管理过程中的投入产出结果显现出来的绩效进行评定与划分等级。可以说，在完善公共体育服务过程中，科学合理的绩效评估机制能起到有力杠杆的作用。当然，要建立科学合理的绩效评估机制，就要做到始终坚持多方位综合判断以及动态发展、常态实施的原则，并要实现经济、效率、效果及公平的四位一体。具体而言，包括以下一些措施：

1）要健全公共体育服务绩效评估指标机制，具体明确各级体育服务机构的工作职责、具体目标与主要任务。这个机制以公共体育发展战略为出发点，将实现公众的基本体育权利放在最重要位置；确立切实履行提供合格的公共体育产品及高品质服务的职责，以此建立相对合理的定期考核机制，以考核体育部门提供体育服务内容项目、质量数量以及民众的满意度等。

2）要做好推动评估结果运用机制。通过合理干预公共体育服务项目过程、及时调整行政资源等手段，达到提高公共体育服务水平的目的。如此同时，评估结果还应作为相关单位工作人员的惩罚与奖励的衡量标准，并与单位主管领导的年度考核及经费补助相联系，以此来实现评估结果在激励、监督，以及资金安排等领域的重要作用。

3）建设以效能为指引的第三方财政投入考核评价体系，真正舍弃“只管投入、不重产出、不管绩效”的粗放型管理方式。通过公正公开的第三方评价机制，突破单位和行业自评的局限性，促进绩效考核结果和奖罚激励措施的结合，逐步建立用考核带动服务的常态机制，以此来促进财政资金使用效率的提高，进一步提升相关部门的服务效能。

4）强化行政问责制。要始终坚持权利与责任相统一，追责与改进相结合的原则，通过追究体育主管机构以及相关人员的不当行为，譬如没有切实履行法定职责，对公共体育事业的发展产生不良影响，亦或是侵犯了社会公众公共体育权益等，来逐步提升公共体育服务的水准。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》较为全面系统勾勒了国家基本公共服务的各项制度性安排，是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性、指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。因此，要本着尽力而为、量力而行，统筹城乡、强化基层的原则，进一步创新公共体育服务财政保障机制，增强体育公共服务供给能力，加快建立健全符合国情、可持续发展的基本体育公共服务体系，提升基本体育公共服务水平和均等化程度。针对体育公共财政的财权、事权以及相关政策的现状以及存在问题分析，本研究认为，改善公共体育服务供给模式与财政保障机制是当前体育部门体制适应性改革的关键；建立一个公共体育服务权责清晰、结构完整的政策体系，仍是当前及今后很长一个时期需要努力的方向与奋斗的目标。

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