变革语境下的立法路线图

阿计

编者按

2016年3月16日，随着十二届全国人大四次会议表决通过慈善法草案，本次全国人代会备受瞩目的立法议程圆满画上句号，全国人大及其常委会最近一年的立法行动亦顺利收官。

所谓“最近一年”，是以去年的全国人代会为起点，以今年的全国人代会为收尾。这样的时间边界，更能体现国家立法机关行权的阶段性，也更能清晰展示国家立法一年的风貌。据统计，2015年3月至2016年3月，全国人大及其常委会共制定6部新法律，修改37部法律和1个有关法律问题的决定，并通过8个有关法律问题的决定。

回望最近一年的国家立法，既留下了多维推进的立法成果，也留下了耐人寻味的立法故事。其间的点滴突破或艰难，都见证了当下的立法进程以及现实的立法生态。

修旧法，走向法律升级时代

梳理最近一年的国家立法，当可以“数量多、分量重、节奏快”三大关键词来形容。在全面深化改革、全面推进依法治国的双重时代语境下，立法数量不仅较前几年明显增长，而且突入多个重点领域。其中，此起彼伏的“修法”行动，构成了极为典型的一个观察视角。

民主政治领域修法取得重大进展，是最近一年立法有别于前些年的特殊标记，其中最具分量的修法举措，莫过于2015年3月由全国人代会通过的立法法修正案。这是有“小宪法”之称的立法法颁行15年后的首次修改，一系列以强化人大主导、改进立法技术、提升立法质量为导向的制度改进以及地方立法权扩容的重大改革，标志着一个全新的立法时代正式起步。与立法法修改相映成辉的，则是2015年8月地方组织法、选举法、代表法的修改，以强化、改革县乡人大工作为重心的修法理路，意图破解的正是基层人大“地位虚置、行权孱弱”的现实积弊。有分析认为，立法法和“人大三法”的修改，进一步做实了自上而下五级人大的机构和制度建设，为各级人大真正发挥权力机关作用打开了广阔的前景，堪称人大制度发展史上的重要里程碑。

2015年8月出台的刑法修正案（九），写下了最近一年修法浪潮的重彩一笔。此次刑法修正的内容多达51项，无论是修法视野还是修法力度，都远超前八个刑法修正案。从削减死刑罪名，到剑指恐怖主义、网络犯罪；从废除嫖宿幼女罪，到填补“打拐”追责盲区；从“考试作弊”“医闹”等社会热点问题纷纷入刑，到重构反腐刑法机制……刑法修正案（九）始终贯穿着宽严相济、保护人权与打击犯罪并重的修法精神，足以成为观察当下刑事立法价值取向的典型标本。

在市场经济立法领域，最近一年的修法行动高潮迭起。2015年4月，施行已整整20年的广告法完成首次大修，直面虚假广告、垃圾广告、网络广告、广告代言等种种老顽症、新难题，清晰表达了“由乱到治”的修法努力；8月，科技成果转化法修法告成，旨在唤醒“沉睡”的科技成果，真正发动创新驱动的“新引擎”；同时在8月修改的商业银行法，拆除了施行20年之久的存贷比监管指标的栅栏，虽然只是涉及一个条文的“小改”，却是银行业监管制度的深刻调整，释放了支持实体经济的鲜明信号；11月，种子法修法竣工，为保障国家粮食安全、整肃种子市场秩序奠定了新的法律基石；此外，2015年4月已提交立法机关一审的证券法修订草案，与前四次修法相比，可谓面目一新式的全面修法，跌宕起伏的中国资本市场迎来新的发展机遇和监管机制，已指日可待……最近一年更新市场经济法制的修法成果，不仅传递着规制经济秩序、激发经济活力的追求，也隐含着保护民生的深意，比如广告法修改对消费者权益的保护、种子法修改对农民利益的捍卫、证券法修订草案力图扭转对投资者保护不力的现状等等，皆为明证。

最近一年，最能反映民意诉求、回应社会关切的，还数民生领域亮点纷呈的修法。2015年12月，教育法、高等教育法联袂修改，为教育改革提供制度框架的同时，也深深融入了“教育公平”等捍卫公民教育权的灵魂；同时修改的人口与计划生育法，以最快的立法节奏，使“全面两孩”生育新政及时落地，为无数公民的生育权利和家庭梦想扫清了制度障碍；而此前食品安全法和大气污染防治法的先后修改，更是创造了拯救危局、守护民生的佳话。

2015年4月，食品安全法仅仅施行6年后就作出大修，在国家立法史上实属罕见，条文由104条增加至154条，“重典治乱、社会共治”等立法理念，以此为基点的监管、问责等诸多制度创新，清晰呈现了捍卫“舌尖上的安全”的治本路径。8月，大气污染防治法也完成修改，此次修法距上一次修法虽已相隔15年之久，但与前两次修法仅仅侧重个别问题相比，却是法律出台27年后首次伤筋动骨式的全面大修，条文由66条猛增至129条，仅有1条未作任何修改，“源头治理，协同管控，重典惩污”等立法理念，从“应急治污”迈向“长效治污”的制度转型，为蓝天保卫战提供了全新的法律武器。经过这两场修法重头戏，食品安全法和大气污染防治法荣膺了“史上最严”的称号，由此也预示着，已经上升到“面包政治”“空气政治”高度的民生权利，或将迎来根治危机的历史性拐点。

回望最近一年的立法历程，一些对公共生活影响重大的法律，或打破多年滞后未修的僵局，或施行不久即再启修法步伐，或立足全局“大修大改”，或有的放矢“微改大义”，无不标志着“修法”已迈入了空前的加速期。深入多个重点领域的修法步伐，呼应着时代的变迁，重塑着法律的面貌，由此开启的，正是一个法律全面升级的新时代。

立新法，填补法制短板

与频繁修法相比，最近一年国家立法的又一个重要方向，是新法律纷纷浮出水面。其数量之多、领域之新，均非前几年的立法所能比肩。

其中典型当数国家安全领域的立法。2015年7月初，全新打造的新国家安全法正式出台，填补了2014年反间谍法出台后废止老版国家安全法所留下的立法空白；12月，首部反恐怖主义法横空出世，为日益严峻的反恐斗争提供了及时的法律支撑；网络安全法草案和境外非政府组织管理法草案，也在2015年进入立法机关审议程序。有分析认为，这一系列立法动作，不仅补齐了多年以来国家安全领域的立法短板，而且也预示着国家安全的管治，正从以往更多依赖政治手段逐步转向法制轨道。

更具意义的是国家立法机关最近一年推进宪法实施、落实宪法权力的三次立法实践。2015年7月初，全国人大常委会通过关于实行宪法宣誓制度的决定，以立法形式正式确立了公职人员宪法宣誓制度。这一彰显宪法权威的立法举措，不仅将唤醒、强化公职人员的守宪护宪意识，也将推动宪法信仰日益深入人心，堪称公共政治的一次历史性进步；8月，在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年前夕，全国人大常委会通过关于特赦部分服刑罪犯的决定，以立法程序激活宪法所规定的“决定特赦”职权，重启已沉寂40年之久的特赦制度，在传递人道主义精神的同时，也留下了依法治国、依宪行权的鲜活足印；12月，国家勋章和国家荣誉称号法的出台，则以立法形式建构了国家荣誉制度，不仅填补了一项重要国家制度的空白，其背后所蕴含的激发民族精神、促进价值认同、凝聚国民人心等立法价值，更将逐渐呈现于公共生活。

在环保和资源立法领域，最近一年的立法动作可以概括为“两修一新”。除了大气污染防治法已完成大修外，野生动物保护法也启动了1989年施行以来的首次大规模修订，修法草案已经过立法机关一审。更具新意的则是2016年2月。出台的深海海底区域资源勘探开发法，这不仅是保护海洋环境、规制资源开发的一大立法创新，而且也标志着，多年来已颇具规模的环保和资源立法体系，在持续修法更新既有立法成果的同时，正在加快更加细分化、专业化的立新法节奏。

尤其值得注意的是，一些社会期待已久却又迟滞多年的新立法项目，在最近一年纷纷破冰，或呼之欲出，或大功告成，或破解立法难题，或消除立法盲区，其闯关夺隘之势，为近年来所罕见。

颇为典型的是3部正在审议中的新法律草案。2015年10月，酝酿12年之久、被誉为“电影第一法”的电影产业促进法草案提交立法机关初审，成为文化产业法治化的重要突破口，也预示着长期积弱缺失的文化立法进入了提速期。12月，提出立法动议632年之久、却因争议激烈而一度夭折的中医药法草案进入初审程序，在彰显“以国法保障国粹”的立法追求的同时，也意味着卫生立法的一大短板即将得以弥补。而此前的8月，因难度巨大而搁置审议近两年的资产评估法草案也再次现身接受三审，艰难而又坚定地推进着资产评估首部行业大法的立法步伐。

更具标志性意义的是反家庭暴力法和慈善法的立法告捷。2015年12月，孕育20多年的反家庭暴力法终于破土而出，冲破国法难管家务事的观念禁区，确立了强制报告、公安告诫书、人身安全保护令等立足国情、对接国际的反家暴制度，堪称人权保障立法的一次历史性进步。2016年3月，怀胎十年的慈善法终于呱呱坠地，填补了慈善领域长期缺失基本大法的盲区。由今年全国人代会审议通过的最高规格立法“待遇”，更是从一个侧面见证了激发社会慈善活力、提高民族精神海拔的深层立法价值。

回望最近一年来的立法历程，高歌猛进的立新法行动，或推动相关领域法制走向纵深，或开疆拓土补齐立法短板。这标志着，自2010年正式形成现代法律体系以来，在以修法手段完善法制的同时，修立并重，加快以填补立法空白、细化法制体系为目标的立新法步伐，亦已成为深度构建现代法制的关键路径。

为改革颁发法律通行证

最近几年，在全面深化改革的时代语境下，随着越来越多的改革步入深水区，为改革寻求合法性的立法诉求呈井喷之势，深化改革与全面变法之间的内在联系正日益紧密。而践行“重大改革于法有据”的法治原则，为改革颁发法律通行证，也因此成为国家立法机关行权的一大鲜明特色，尤其是在最近一年，更是达到了史无前例的高峰。

其中的一个典型例证是，2015年4月，全国人大常委会沿袭前些年已多次运用的一揽子修法方式，以4个“打包修法”决定和两个单独修法决定，对药品管理法等24部法律和1个有关法律问题的决定中的个别条款作出修改，从而创下了全国人大常委会历史上一次会议修法的最高纪录。这一规模空前的高效修法行动，批量拆除了大量已在相关立法中固化的行政审批和价格管制栅栏，为持续推进的简政放权行政改革及时铺设了合法性轨道。

更能体现以法治思维、方式保障、推进改革的，是立法机关以授权方式启动多个领域的试点改革。这一特别立法形式始于2012年12月，其时，全国人大常委会通过决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。截至2015年年底，立法机关已颁布了11个试点改革授权决定，其中6次授权是2015年3月后作出的，其数量已超过此前两年多的总和。这一态势意味着，以人大授权为试点改革颁发通行证，已成为当下满足改革需求、推动改革进程的一种标准模式，既体现了“先试先行”、稳妥渐进的审慎原则，更彰显了对程序正义和法治精神的尊重，进而打通了改革获取合法性的新路径。

在农村土地制度改革领域，全国人大常委会继2015年2月授权国务院在33个试点县级行政区域暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法的有关规定后，于该年12月再次作出决定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施物权法、担保法的有关规定。经过这两次授权，酝酿多年而又步履艰难的农村土地制度改革试点，终于正式起步。

在行政审批制度改革领域，全国人大常委会于2015年11月、12月接连颁布了两个授权决定。前者授权国务院在10个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，并同意国务院组织开展药品注册分类改革。后者则授权国务院实施股票发行注册制改革，调整适用证券法有关规定。由此，行政审批制度试点改革进一步突入了更多、更细的领域。

在司法改革领域，全国人大常委会继2014年6月首次授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点改革后，在2015年进一步发力，于4月和7月先后作出两次授权。由此，着力兑现司法民主的人民陪审员制度改革试点，在50个法院启动。力图突破现实瓶颈的检察机关公益诉讼改革试点，亦在13个省份破冰。

值得注意的是，上世纪八九十年代，立法机关针对国务院、经济特区的一系列授权立法决定，因规则设计不足，曾引发授权不当、行权失控等弊端。相较之下，新一轮的人大授权试点改革，已实现了历史性的进步。相关授权决定均划定了试点的范围、内容、时限等核心要素，并明确了期满后的处理机制，即对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践征明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。对一些风险较大的试点改革，相关授权决定还设定了实施改革的基本原则，比如涉及农村土地制度的试点改革，就明确“必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线”。此外，涉及行政审批制度改革尤其是司法改革的一些授权决定，还明确要求实施机关制定的具体方案须报全国人大常委会备案，并就试点情况作出报告，由此构建起了事先审查、事中监督的关卡。

尤其是，2015年12月，随着广东省暂停实施部分行政审批的三年试点期即将届满，全国人大常委会再次作出决定，授权国务院未来两年在广东省继续调整21项行政审批。这是立法机关首次对到期试点改革授权决定作出处理，同时也标志着，这一诞生于改革时代语境下的独特立法手段，正日益走向成熟。

回望最近一年的立法历程，从修旧法到立新法，从“打包修法”到“授权决定”，重点突进、多维开花的国家立法，沿循依法治国之轨，呼应深化改革之潮，步入了前所未有的立法大变革时代。由此创造的立法成果，在力促法律升级、补齐法制短板、引领改革进程的同时，也为国家记忆留下了值得长久回味的篇章。