农地入市试点中的成效、分歧与担忧

陶 冶

农地入市试点中的成效、分歧与担忧

陶 冶

在完成顶层设计、法律授权的基础上，从去年开始，我国农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作正式进入实施阶段，首批在全国选择33个县(市、区)行政区域进行试点。这项被简称为“三块地”的改革备受关注。

重庆大足区是全国首批集体经营性建设用地入市改革试点，笔者近日在该区采访了解到，去年以来，大足已成功完成7宗集体经营性建设用地使用权入市交易，初步建立起“农地入市”的工作流程。基层表示，改革给农民带来了前所未有的“获得感”，但在土地出让收入应当如何分配、集体土地能否和国有土地一样抵押融资等方面还存在疑惑。

集体土地直接入市

所谓“集体经营性建设用地入市改革”，即农村集体经营性建设用地不再经过征地程序，以集体土地的名义上市交易。去年以来，大足区已成功完成农村集体经营性建设用地使用权交易7宗，面积达176.8亩，成交总金额6850.25万元，平均每亩价格约为38.7万元。

大足区国土局副局长罗晓宏告诉笔者，农村集体经营性建设用地直接入市无经验可循，经过一年多的试点，大足区对照改革试点要求，围绕产业发展和功能定位，主要开展了集中区入市和就地入市两种入市途径的探索。

在临近世界文化遗产、国家5A级景区大足石刻的宝顶镇东岳村2组，集体经济组织将原有偏远、闲置、零星分布的110.54亩存量集体经营性建设用地复垦后，集中到区位优势明显的公路边作为商业服务设施用地集中入市。去年11月23日，3名竞买人经过11轮激烈争夺，重庆大足石刻国际旅游集团有限公司最终以3950万元的价格成功竞得40年土地使用权，用于建设大足石刻世界文化遗产博览园。

而在龙水镇保竹村，2.52亩具备开发建设基本条件且可在本村直接使用的工业用地，实行了就地入市，用于生产办公经营，解决农村小微企业用地难问题。

罗晓宏说，大足区集体经营性建设用地入市改革试点，尊重农村土地权利人意愿，充分反映农民利益诉求，入市地块交易方式、交易规模和分配方式由村、社集体通过召开社员代表大会等进行决策，整个上市交易过程群众全程参与。

群众欢迎企业支持

在大足的改革试点中，集体经济组织是土地的实际“出让”者，集体经济组织所有成员不管有没有被占地，都能参与土地出让收益的分配，基层群众对此表现出前所未有的积极性，认为这是一项好政策，获得感十足；参与的企业则认为，能够“直接购买”农村土地，拓宽了企业用地的途径，便于扩大经营和发展，企业非常支持。

在东岳村，笔者感受到了村民对于改革试点发自内心的喜悦心情。52岁的龙训明兴奋地告诉笔者，他家有3口人，每人分了3.5万元，加起来超过10万元钱，正好可以用来扩大自己的犬类饲养场规模。

东岳村支部书记陈行虎告诉笔者，改革给村民带来的获得感是十足的，农地“直接入市”比征地制度、土地流转给农村带来的收益更大，而且所有权并没有发生改变，在获得收益的同时还保障了农民的利益不受损，一举多得。

大足石刻世界遗产博览园，部分用地来自集体经营性建设用地。资料图来源：新华网

不过，对于基层干部而言，“农地入市”改革是个“苦差事”。陈行虎说，一下子分这么多钱，确实对基层村社干部是一大考验。东岳村2组队长王建国说，为了分配方案，开了不知道多少次村民大会，经常喉咙痛得话都说不出来。

第一个“购买”农地的重庆大足石刻国际旅游集团有限公司投融资部经理唐丽表示，企业非常支持国家这项改革试点。购买的土地位于前往大足石刻的必经之路上，是公司进行旅游配套产业建设的理想位置。“不仅地价比周边国有土地50多万一亩的价格便宜，而且没有国有土地需要计划指标那么复杂的流程，帮企业节约了不少成本和时间。”唐丽说。

基层有分歧企业有担忧

笔者采访中也发现，由于集体经营性建设用地入市改革尚属新生事物，在实际操作中仍然存在谁该分和怎么分等问题。

陈行虎告诉笔者，入市改革村民们都支持，但是分配的时候“架却没少吵”，首要的问题就是谁该分、谁不该分。按照农村传统乡规民约，老百姓认为嫁出去的女儿、转户进城的“城里人”就不应该参与分配了，但是在巨大利益面前，凡是能沾边的都想回来分，最后村里只能“人性化”对待，让其参与分配。以东岳村4社为例，集体成员最后认定有户口有承包地的村民可全额分配，每人3.5万元；夫妻双方有一方属本社的其另一方按40%比例分配，每人1.4万元。

集体经济组织要不要留存部分土地出让金，村民和村集体也有不同看法。大足区国土局建设用地科科长罗登华介绍说，按照试点计划，集体原则上按照不低于20%土地纯收益进行提留，但在实际操作中村民却要求一次性全部分完，不留在村集体。罗登华表示，这样的诉求也并非没有道理。

王建国表示，提留部分一般用来改善农村基础设施、发展产业，但在一些农村地区，老百姓对于村干部缺乏足够的信任度，村民们更愿意把钱装到自己口袋里，而不是留在村集体。此外，如果不把钱分干净，说不定会有越来越多的人跑过来要求分钱，还不如一次分了省得“夜长梦多”。

针对这些问题，罗晓宏表示，“农地入市”的核心之一是分配，建议国家层面结合户籍制度、农村产权制度、农村经营体制、农村社会治理等农村综合性改革，统筹研究农村集体经济组织成员资格认定和农村集体资产分配的问题，并出台相关指导意见。

专家认为，按照中央精神，改革应建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。在大足试点中，由于人均土地增值收益还不算太多，分歧的焦点集中在村民内部分配上，而如果是在大城市周边，人均土地增值收益动辄百万元计，这时如何建立兼顾国家、集体、个人的分配机制，仍然是需要破解的难题。

此外，基层关心的另一大问题是，企业拍得集体建设用地后能不能和国有建设用地一样抵押融资？一些地方国土部门干部建议，国家可授权改革试点县（区）暂时调整实施担保法有关条款，经试点证明切实可行后，及时修改担保法相关条款，消除金融机构顾虑，促使其积极参与改革试点。