试论依法开展我国少数民族双语教育的几个问题

石玉娟

摘 要：新中国成立以来，我国各级政府在少数民族教育和双语教育法律建设方面做出了大量的基础工作。本文通过分析目前少数民族双语教育法律体系中的突出问题，如双语教育法律体系不健全、双语教育立法工作的重点和难点，以及部分违规现象，提出了依法开展我国少数民族双语教育的一些建议。

关键词：少数民族双语教育；教育立法；依法治教

中图分类号：H09文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）11-0283-02

一、引言

新中国成立以来，我国建立了以《中华人民共和国宪法》为依据的教育法律体系，以《教育法》为核心，《高等教育法》、《职业教育法》、《义务教育法》、《教师法》等法律、法规都对少数民族教育方面有所涉及。然而，目前我国少数民族教育发展的主要依据还是行政法规、地方性文件和中央及地方的其他规范性文件。少数民族双语教育方面，还没有专门的法律出台，仅以部分地方性法规的形式体现。涉及少数民族双语教育的法律、法规主要有1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1951年颁布的《中华人民共和国宪法》，1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，和1995年颁布的《中华人民共和国教育法》。

双语教育是国家用法律形式加以规定和规范的教育行为，我国的少数民族双语教育是有法可依的。但目前情况下，我国对于双语教育政策的相关规定比较分散，缺乏系统性和完善性，对双语教育的有效实施难以起到保障和促进作用。当务之急是建立《少数民族教育法》，对双语教育进行立法。

二、少数民族双语教育法律体系中存在的突出问题

（一）少数民族教育法律法规体系不健全

首先，少数民族双语教育相关规章制度的效力层次较低。2001年《国家通用语言文字法》出台，但针对少数民族语言文字并没有颁布同样层级的法律、法规。这就导致了语言文字使用法律体系上的失衡。由于层级较高的法律法规制定程序复杂、审批过程繁复，往往需要全国人大常委会批准通过，各自治区和地方基本没有双语教育自治条例和单行条例。双语教育实施和发展主要依靠行政规章和地方性法规，具体的双语教育政策大多以“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“办法”、“转发”等形式下发，人为操作的空间较大，没有相应的行政制度及法律条例约束，在实施过程中还有诸多的法律空白点。

其次，作为指导少数民族双语教育的《少数民族教育法》还未出台。早在1995年的第五次全国民族教育工作会议上，就提出了要逐步制定《少数民族教育法》，以保证少数民族群众受教育权的全面落实。2002年4月，教育部曾正式启动《少数民族教育条例的》起草工作，并形成法律文本，但该条例最终并未颁布。现行的民族教育法律法规的立法依据都是普通法，少数民族教育方面的法律规定只能参照《宪法》、《教育法》、《民族区域自治法》等法律中的原则性规定。这种情况导致所制定的法律法规内容笼统，缺乏针对性，脱离了少数民族教育的实际，无法体现民族教育的特殊性。

再次，各少数民族自治区和地方的双语教育法律法规发展极不平衡。目前全国有十几个民族自治地方制定了民族教育法规，如《宁夏回族自治区民族教育条例》（2001）、《黑龙江省民族教育条例》、《吉林省民族教育条例》（2003）等。而在双语教育方面，并没有制定单行条例，只有部分市、县级的双语教育相关规定和办法，如《呼和浩特市民族教育条例》（2000）、《甘肃省天祝藏族自治县双语教育考核办法》（2001）等。双语教育法律和规章的制定在不同省、区有着很大差距，双语教育法律体系的整体发展极不平衡。

（二）对少数民族双语教育立法的重点和难点没有充分认识

我国民族地区双语教育模式正处在一个变革时期，即从“以民族语言文字为主要教学用语”的模式转向“以国家通用语言文字为主要教学用语”的双语教育模式。这就要求双语教育法律法规要紧跟形势变化，在保障实现“民汉兼通”的同时，起到既促进国家通用语言文字的推进，又要保护民族语言文化良好传承的作用，两者不可偏废。从现实情况来看，国家通用语言文字，即汉语文在少数民族聚居地区的推进已经取得了巨大的进展。截止2014年底，新疆接受双语教育教学的学前和中小学少数民族学生以及“民考汉”学生达200.83万人，占学前和中小学少数民族在校学生总数的80.91%。在多民族杂居地区，除民族中学的民汉双语班外，学校课程已经基本上全部使用汉语教授。部分现行的双语教育相关法律、法规，只强调了国家通用语在民族地区学校教育中的作用，而没有对少数民族语言给予同样的重视。从《宪法》角度讲，少数民族选择不学通用语并不违宪。由此可见，怎样规定国家通用语和少数民族语言的权利范围、保障二者协调发展既是双语教育立法的重点也是其难点。

此外，双语教育法律法规的出台和推行难在其立法程序和执行保障。由于自治区条例、单行条例通过须由全国人大常委会通过，双语教育立法在法案提出、审议、通过等程序上有较大难度。作为地方，如地市级、县级法规出台，又会有法律效力不高，执行难度大的问题。加之目前省、自治区级的双语教育法律法规大多只有政策性的规定，而无详细的执行标准和奖惩制度，各相关主体的责任范围和责任内容不清晰，导致双语教育在财政拨款、行政管理、社会责任等各方面都没有明确的规章可依。教育部门单打独斗，没有将学校、家庭、社会、宗教机构等组织机构的力量联合起来，群众基础和舆论监督力量薄弱，为双语教育的开展和执法带来不小的障碍。

（三）少数民族双语教育中的违法违规现象

目前，少数民族双语教育法律法规的制定和出台严重滞后，使得双语教育实施过程中的部分违法违规现象并无相应的专项法规约束，主要表现在以下两方面：

一是管理混乱，双语教育法规得不到充分落实。部分地区的民族教育部门办事效率低下、立法部门缺乏有效监督，对双语教育没有足够的重视。加之，双语教育的成本原本就比一般学校教育高，地方政府负担较重。虽然一些地方民族教育条例中规定了双语教育要设立专项经费，对双语教师培训、双语教学单位的基础建设等要优先保障，但是许多行政管理部门“上有政策、下有对策”，想尽各种办法挪用、截留双语教育经费，有的地方则根本没有设立双语教育专项资金，双语教育单位只能和其他项目、机构竞争有限的经费。而出现在地方法规中篇幅、内容非常有限的双语教育条例没有具体的执行标准，缺少法律监督和约束手段，使相关规定流于形式，难以追究具体责任，很难落实到位。

二是部分少数民族地区由于地理位置和经济发展水平等原因，大量学生难以完成九年义务教育。相比接受学校的双语教育，有些少数民族地区的家长更愿意把孩子送到寺庙，或辍学回家从事生产劳动。有的学生家长认为孩子接受双语教育最终会既说不好汉语也说不好本民族语。有些地方政府规定，对于不完成九年义务教育的学生，村里、乡里要向该学生所在家庭收罚金，但真正实施非常困难且会损害群众接受双语教育的积极性。部分学校为了完成九年义务教育的指标，私下与学生签订“协议”，学生可以不到校上学，只需参加毕业会考。这些情况要求双语教育法律法规的制定要结合当地宗教、经济、文化的现实，使相关法规能关照到少数民族群众的切身利益和实际情况，更有利于其实施和执行。

三、依法开展少数民族双语教育的几点建议

（一）进一步完善双语教育法律法规体系

2002年发布的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》中明确规定，“要加快民族教育立法工作，把民族教育工作纳入法制化轨道”。少数民族教育权既是基本权利，也是特殊权利。双语教育是保障少数民族受教育权的充分体现。国家应建立从中央到地方的少数民族教育法律体系，尽快出台《少数民族教育法》，加强其作为上位法的指导和约束力量，并逐步提高双语教育的法律法规层级。双语教育立法必须体现对民族教育和民族语言文化的特殊保护，并在法律法规制定过程中尊重此特殊性，使省、自治区层级能适当简化制定、审核程序，优先审批、通过双语教育相关法律法规。中央政府应进一步指导并推进各地双语教育立法的进程，为各地搭建互相交流、学习的平台，使好的双语教育立法经验能被及时分享。形成从中央到地方的双语教育立法合力，缩小地区之间双语教育立法水平和双语教育成果方面的差距，使全国双语教育立法协调、平衡发展。

（二）把握双语教育立法的重点、难点

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“大力推进双语教学。全面开设汉语文课程，推广国家通用语言文字。尊重和保障少数民族使用本民族语文接受教育的权利。”而长期以来，教育领域对民族语、汉语、英语的学习认识存在一定误区。我们应该认识到，少数民族学习母语是其权利，学习汉语是责任，学习英语是自由，如果把学习汉语和英语都作为责任来要求，增加了学生的学习负担，也偏离了双语教育的重点。建立、健全双语教育法律法规体系，就要通过法律来保障少数民族学生学习和使用本民族语言文字的权利，保护和发展少数民族文化。双语教育法律法规的制定与实施需要做好国家通用语言文字与少数民族语言文字之间“一体化”和“多样性”的平衡，确保“双语”并行发展，民族教育才能实现依法支教、依法治校。

对于双语教育法律法规立法难、执行难的问题，中央和地方政府应给予特殊重视和关照。一是要明确少数民族教育立法的重要性和特殊性，尽快在省、自治区层级上颁布相关法规，使双语教育的效力加强。同时要求所属各地区制定相应的细化执行条例，使双语教育既有法律约束和支撑，又有详细的执行规定和要求，做到强制与引导相结合，灵活应对，统筹兼顾。二是明确各相关主体在民族教育中的责任，具体规定各级政府管理和提供服务的责任，并明确划分各级政府在教育财政负担上应承担的比例与法律责任。在法律责任规定中，还应明确区分少数民族自治区、民族聚居区和散居区的不同责任，避免教育资源分配的不公。同时，以法规形式明确学校、家庭、社会、宗教团体的责任和权利，为双语教育法律法规的实施营造良好的法制环境。

（三）加强双语教育法律法规执行和监管力度

针对双语教育经费到位困难，被挪用现象时有发生的情况，部分省市出台了相应的规定。例如，《包头市民族教育条例》第十三条规定：“民族教育经费由市和旗、县、区财政主管部门核拨，教育行政主管部门管理，实行专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用和截留。”第十六条规定：“市和旗、县、区人民政府的教育、财政、计划和审计部门，对民族教育经费的拨划、使用和效益应当加强监督、审查和审计。”但现实情况是各地民族教育经费总量严重不足，核拨时又被减了又减，分配到双语教育部分已经是杯水车薪。我们建议，由中央对各地民族教育经费按比例划拨，各地政府教育行政管理部门设立专门的双语教育专项资金，专款专用。通过依法加强资金使用监管、法律监督力度，建立以人大为核心，审计、监察部门密切配合的监督体系，开展教育经费落实的监察工作，做到的核拨、发放、使用等公开、公正。

此外，相关的政府教育管理部门应该加强双语教育法律法规的宣传，让学生家长和少数民族群众了解双语教育实施的目的和方法，消除他们接受双语教育的顾虑。部分少数民族地区的群众一生未能走出过大山，认识不到教育所带来的作用。还有一些少数民族学生家长受到宗教极端势力的蒙骗，错误地认为双语教育就是同化教育。这些都需要各级教育部门耐心地宣传、教育，并积极主动配合地方人大、政府法制部门和其他行政部门的监督、检查，逐步建立、完善舆论监督制度，让少数民族群众真正拥护双语教育政策。

（作者单位：中央民族大学教育学院）

参考文献：

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