公众参与城市社区减灾研究——基于兰州市社区的实证分析

张梦茜，韩雪婉

（1.中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070；2兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000）

公众参与城市社区减灾研究
——基于兰州市社区的实证分析

张梦茜1，2，韩雪婉2

（1.中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070；2兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000）

文章通过对兰州市社区减灾中公众参与的实地调研，了解城市社区的减灾概况及公众参与社区减灾的情况，对于公众参与社区减灾的内容、方式等进行调查，了解公众参与的主要方式及途径，探析公众参与社区减灾的意愿及参与过程中遇到的障碍等并进行相关性分析，总结出现实中社区减灾公众参与存在的问题并提出应对策略，为公众进一步参与社区减灾提供解决思路及方法。

城市社区；减灾；公众参与

一、引言

社区是社会的基本单元，也是灾害影响的最小社会单元。当前，社区已成为灾害应对的主要场域，国际国内社会普遍认为社区减灾是抓实减灾工作的重要途径。作为社会有机体的最基本单元，社区是由许多不同的社会群体和组织构成。这些群体和组织一般包括：家庭、邻里、社区内单位、学校、社会团体等。当城市遭受灾害侵袭时，社区当中的这些群体一方面是灾害的直接承载体，另一方面也是抵御灾害、减灾救灾的主体。在危机发生时，社区中的减灾主体第一个做出反应，并在受灾地区的努力重建中坚持到最后[1]。

社区减灾主要依靠社区居民主动参与，通过政府部门的引导，与社区组织、非政府组织等相互协作，共同进行社区防灾减灾建设[2]。实践证明，面对突发性危机，基层社区通常能采取更有效的减灾行动，从而降低自然灾害、人为灾害以及各种突发事件的威胁。在社区中公民积极参与社区减灾应急预案的制定、减灾项目、风险评估、资源分配等，维护自己的人身安全以及保障利益。公众参与社区减灾，能够增强自我防护意识，了解社区风险源，识别致灾因子。同时，通过社区开设的教育培训活动学习社区减灾的专业知识，有效减轻灾害的影响。然而目前，有关社区减灾中公众参与的研究较少，理论研究上并没有明确公众参与城市社区减灾的内容，在实践中也未明确公众参与的具体方式、公众参与状况的评估等。本文通过对兰州市社区减灾中公众参与的实地调研，了解城市社区的减灾概况及公众参与社区减灾的情况，对于公众参与社区减灾的内容、方式等进行调查，了解公众参与的主要方式及途径，探析公众参与社区减灾的意愿及参与过程中遇到的障碍等并进行相关性分析，总结出现实中社区减灾公众参与存在的问题并提出应对策略，为公众进一步参与社区减灾提供解决思路及方法。

二、研究设计与比较分析

（一）研究设计

1.样本选取。基于调查研究的便利原则，本文在兰州市选取了三个典型社区，采用问卷调查的方式对社区减灾中公众参与情况进行调研。自2008年起，兰州市每年都有若干社区成功申请成为全国综合减灾示范社区，其中大部分为居委会式的城市社区，为保证研究具有普适性意义，笔者从兰州市综合减灾示范社区中选取的社区均为城市社区，同时为了使研究具有对比性，选择普通社区作为对照组。选取三个社区作为主要研究对象，其中一个为普通社区，未申请全国综合减灾示范社区——兰州市城关区皋兰路街道王家庄社区；其他两个为全国综合减灾示范社区，分别是兰州市城关区东岗西路农民巷西社区、兰州市城关区皋兰路街道耿家庄社区，二者申请成为综合减灾示范社区的时间分别为2014年、2011年。

2.问卷设计。问卷包括三部分内容：第一部分是公众的基本情况；第二部分是公众对于社区减灾总体概况的评价、满意度、参与意愿；第三部分是减灾公众参与情况调查。

（1）基本情况：包括年龄、性别、职业、受教育程度、收入、在社区居住时间。

（2）公众对于社区减灾概况总的认知、满意情况及参与社区减灾意愿。

（3）社区减灾中公众参与情况调查，包括社区减灾中公众参与内容、方式、参与意愿、参与途径和参与障碍调查。

问卷调查是在2016年1月至3月进行，三个社区共发放问卷450份，每个社区发放问卷150份。耿家庄发放150份，回收150份，剔除9份无效问卷，有效问卷141份，有效回收率94%；王家庄发放150份，回收150份，剔除9份无效问卷，有效为141份，有效回收率94%。农民巷西发放150份，回收149，7份无效，有效问卷142份，有效回收率94.6%。样本总体情况如表1所示。

表1 调查样本基本情况

（二）公众参与社区减灾情况的对比分析

1.社区条件对社区减灾公众参与的影响分析。图1反映三个社区公众对于社区减灾相关知识的了解程度。从图1中可以看出国家综合减灾示范社区的居民对社区减灾知识的知晓程度远比非减灾示范社区要好。由于减灾社区每年都需举办减灾活动，在国家减灾日举办宣传教育活动，这一点使得耿家庄社区作为较早申请成为综合减灾示范社区在公众普及减灾知识、开展减灾活动等方面比其他两个社区好，从而使得公众对社区减灾概况知晓程度相对较高。

2.3 超声检测指标异常的283例胎儿中，其中NT增厚但不合并三尖瓣反流或静脉导管a波异常者152例，随访结果为不良妊娠结局胎儿39例，发生率为25.7%(39/152)；NT增厚同时合并三尖瓣反流或静脉导管a波异常共74例，随访结果为不良妊娠结局胎儿33例，发生率为44.6%(33/74)，两组间比较差异有统计学意义(P<0.05)，见表2。

图1 公众对社区减灾概况了解度

公众对于社区减灾概况的满意度情况如图2所示。王家庄社区中对社区减灾状况不满意的比例要高于耿家庄社区和农民巷西社区，而农民巷西社区的不满意比例比耿家庄社区要高，这表明在申请成为国家综合减灾示范社区之后，公众对于社区减灾的满意程度有所提升，而较早申请成为国家综合减灾示范社区的耿家庄社区的不满意比例最低。相对的，对社区减灾概况满意的比例也是较早申请的耿家庄社区高于较晚申请综合减灾示范社区的农民巷西社区，这两者的满意率同时高于未申请减灾社区的王家庄社区。调查结果显示，申请成为国家综合减灾示范社区对于提升社区公众的减灾满意程度有一定的推动作用。

图2 公众对于社区减灾概况的满意程度

公众参与社区减灾的意愿程度如图3所示。通过三个社区的参与意愿调查发现，公众对于参与社区减灾活动充满热情，无论是综合减灾示范社区还是非综合减灾示范社区，其参与意愿都较高。这表明近年来，公众参与社区减灾已经得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的新格局，公众参与的基础在不断扩大，公众的参与热情逐日高涨。

图3 公众参与社区减灾意愿程度

2.公众参与社区减灾活动的途径分析。由于不同社区开展社区减灾活动的重点不同，导致公众了解社区减灾的主要途径有所区别（见图4）。农民巷西社区相对于耿家庄社区开展了更多的社区专业讲座及发放宣传资料的活动，使得公众通过这两种途径了解相关减灾知识的比例较高。这也充分说明了公众了解社区减灾相关信息的途径以及参与减灾的方式主要取决于社区开展的相关活动。社区开展丰富多样的社区减灾活动以增加公众对于社区减灾的认知度与了解度至关重要。公众了解途径首先是宣传栏，其次是社区发放资料，而从社区开展的专业讲座、电视手机短信等媒体发放的防灾减灾知识、从朋友邻居处知晓相关减灾信息的公众比例则较少，图4表明公众还是依赖于传统的宣传方式知晓相关信息，而随着科学技术的发展及信息化趋势，其他方式途径的减灾宣传则较为匮乏。调查结果也表明由于公众了解社区减灾的途径单一，从而导致公众参与社区减灾缺乏深度和广度，参与效果十分有限。

图4 公众了解社区减灾途径

3.社区公众参与社区减灾活动的障碍分析。三个社区中公众认为自身参与社区减灾障碍均为没时间参与社区减灾、不具备减灾相关知识及完全不了解社区减灾相关情况。亦有少部分公众认为参与途径的缺失及参与认知的偏差是自己参与社区减灾的主要障碍。对于社区公众来讲，参与社区减灾活动最大的障碍是不具备相关减灾知识以及没有时间参与其中，不完全了解情况也影响着公众对于社区减灾的参与。调查数据表明当前公众参与社区减灾的成本偏高，公众参与社区减灾需要付出一定的时间、精力、体力和金钱，同时还可能要放弃一些机会和闲暇，这些都构成公众参与社区减灾的成本。同时由于受到公众自身的素质，对减灾知识的掌握程度、理解程度以及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公众参与社区减灾的能力也与参与要求不相符合，参与效率低微。所以要改善公众参与，重点还是要降低公众参与的成本以及加强相关减灾知识政策的宣传和教育。

三、制约公众参与社区减灾的原因分析

（一）风险评估及预案制定演练中公众参与程度较低

在社区的实际减灾活动中，公众参与相关风险评估表现为参与社区灾害风险的排查工作，对于致灾因子的风险分析和承灾体易损性评价等。通过调研数据可以知晓三个社区的公众对于社区风险评估及社区灾害风险地图的制定、参与社区应急预案的编制等减灾活动的参与是非常有限的。对于社区灾害风险地图的知晓率还不到半数，在风险灾害排查工作中公众的参与率也是极低，对社区内是否有应急预案，耿家庄作为较早申请社区，社区内公众对于应急预案的知晓率要高于较晚申请国家综合减灾示范社区的农民巷西社区，也高于没有申请的王家庄社区。对于三个社区开展的应急预案演练工作，各社区参与率极低，参与到其中的公众比例也差距较大，耿家庄社区、农民巷西社区、王家庄社区的比例分别为11.3%、5.2%、2.1%。根据对社区工作人员的访谈，只有部分的楼栋长及社区工作人员参与了社区灾害风险的排查工作，极少数的人参与了社区灾害风险地图的制定及预案编制。由于这方面参与效率的低下直接导致了社区公众对社区减灾的工作表现出完全不了解情况，三个社区的居民在这一选项上表现出惊人的一致（见图5）。

图5 公众参与社区减灾障碍

（二）公众参与内容及方式单一

根据国家减灾委颁布的申请国家综合减灾示范社区标准，公众能够参与到社区减灾开展的活动可以总结为社区灾害风险的排查及社区灾害风险地图的制定工作、社区应急预案的讨论与制定、社区应急预案的演习工作、社区内开展的防灾减灾宣传教育与培训活动、加入社区防灾减灾志愿者队伍等，而申请国家综合减灾示范社区标准也明确要求采用居民参与的形式以完成社区内各类灾害风险的排查工作。但是笔者通过调研发现，社区内参与社区灾害风险排查工作的主体仍然是以政府为主体，参与公众的比例最高为农民巷西社区的21.6%，其他两个社区公众参与排查风险灾害的比例远低于这个比例。在实际的社区减灾过程中，三个社区公众参与社区减灾的内容大部分为参与社区举办的防灾减灾宣传教育活动，在国际减灾日发放减灾宣传资料，召集社区内热心居民听 防震、消防等专业讲座，与其他国家公众参与减灾的具体内容方式相比，国内社区减灾方式则比较匮乏，形式单一。

（三）公众参与社区减灾的认知障碍及条件制约

公众参与社区减灾，不仅仅是积极参与社区举办的相关减灾活动，更重要的是切实参与到社区减灾相关政策制定，发挥能动作用。但是首先在社区减灾的认知上，公众就存在着不了解社区减灾相关知识的认知障碍，以及社区减灾政策应由政府或者专家制定公众无法参与其中的认知偏差。在访谈中公众表示减灾政策制定等相关减灾内容肯定也必须得由政府来做，一方面他们认为自身不具备减灾专业相关知识，另一方面受时间所限无法参与到其中。社区公众认为自身在社区减灾中应发挥的作用就是听从社区安排，对于各项减灾活动的参与态度处于比较被动的地位。在调研中笔者亦发现社区减灾志愿者队伍的建设虚置现象较为严重，志愿者队伍里的名单大部分是由社区工作人员组建，也有的以党员为主，对于这些志愿者是否真正参与了社区减灾的帮扶活动，答案也是不明确的，公众对于是否自己能够成为志愿者来进行专业的活动也表示怀疑，存在着认知上的障碍。

公众参与社区减灾的现实条件制约包括沟通渠道的限制、参与机制的不完善等。从实际调研结论来看公众参与社区减灾的意愿较高但实际参与度较低，参与社区减灾的障碍也较多，集中在不具备减灾相关知识以及由于工作家庭生活等原因而没有时间参与社区减灾活动。公众参与社区减灾途径的单一、沟通渠道的不畅、参与能力不足以及参与成本偏高使得在实际的减灾实践中公众无法充分表达自己的建议，也无法参与到社区开展的诸多减灾活动中。

四、城市社区减灾中公众参与的培育策略

（一）完善公众参与城市社区减灾相关制度

构建有效保障公众参与城市社区减灾的制度，对城市社区减灾的进一步发展有着重要作用。要从拓宽公众参与渠道，加大社区减灾资金投入力度、完善社区减灾资金筹集制度等方面展开。

1.拓宽公众参与渠道。城市社区要在制度层面上保障公众参与社区减灾，为公众参与相关减灾活动提供信息畅通的参与渠道，拓展公众参与减灾平台，完善公众参与机制。以制度化方式规范公众参与社区减灾的主要内容、参与的方式、参与路径等，构建公众参与社区减灾的制度化、程序化参与渠道，扶持非营利组织等第三方组织作为公众参与社区减灾的组织平台，以整合公众的意愿、意见，参与到社区减灾中来。同时，社区也应广泛鼓励专家、学者等参与[3]。综合减灾示范社区内到岗的社区灾害信息员必须做到专人专用，负责公众与管理层、专家的沟通，确保公众拥有知情权并动员公众广泛参与，提高公众参与效能。美国联邦应急管理署（FEMA）在这方面是在社区内设置社区应急反应小组（CERT），其目的在于向社区公众传授可能影响社区的危险事件的灾害准备事项。训练社区公众应对灾难的基本相关技能，包括简单的灾害医疗操作、日常的防火安全等。当危机发生后，CERT成员可以根据学到的应急知识为周围人员提供帮助。该计划鼓励CERT成员在应急准备阶段担负起更加重要的角色，并为相关应急机构提供支持。在城市社区减灾中我们可以借鉴CERT计划，设置城市社区应急反应小组，进行相关的减灾培训活动并为合格的人员颁发相关证书并邀请其参与城市社区减灾，为公众参与减灾提供更加专业、畅通的渠道。

2.完善城市社区减灾资金筹集制度。要完善城市社区防灾减灾资金投入机制，拓宽城市社区减灾资金投入渠道，加强社区相关基础设施、科普宣传、教育培训的经费投入。但是城市社区防灾减灾方面资金投入都较少，所调研的综合减灾示范社区的每年投入资金只有3 000元～5 000元不等。在调研过程中，受访问调查的社区工作人员表示社区减灾资金的主要来源为上级政府部门、街道办事处的拨款，也有一部分热心的老党员进行的捐款，但是数额都不大。资金投入项目中制作并发放兰州市市民防灾减灾手册、制作防灾减灾标语条幅、进行防灾减灾培训等居多，而社区危旧房的翻建、购买防汛、抗震物品需要较多的资金投入。而社区工作人员也并没有明确说明社区公众在自身家庭备灾中做好基本救援的工具——譬如逃生绳、收音机、手电筒等——这一资金来源。

由此要加大城市社区减灾资金投入力度，完善城市社区减灾资金筹集制度，需要政府、非营利组织贡献力量，同时要完善城市社区减灾资金筹集制度，做好城市社区减灾资金的分配工作，在减灾资金使用方面确保落到实处、专款专用。

（二）培育公众参与城市社区减灾能力

1.培育公众参与城市社区减灾意识。要分层次对城市社区公众参与意识进行培训，加强中小学生在校的防灾减灾意识培育，注重理论和减灾实践能力的结合；要以单位为主体培育工作人员的参与防灾减灾意识；离退休人员具有较多的时间参与到社区防灾减灾中来，需要社区加以正确引导。在鼓励公众参与的同时要加强防灾减灾教育培训，这作为提高减灾能力的基础，同时也是公众风险意识的养成措施，防灾减灾教育要强调学校工作与公众养成防灾意识相结合。要让公众认识到社区防灾减灾的相关措施、活动均是为了社区公众自身的生命及财产安全，城市社区减灾在根本上维护的是公众自身的利益。公众参与社区减灾意识的增强是提升公众参与能力的重要途径，公众具有参与减灾意识才能够积极主动地参与到城市社区减灾活动中来，才能切实提高减灾能力。

2.培训公众参与社区减灾技能。要培育公众参与城市社区减灾的能力不仅要鼓励其参与社区风险评估，也要促进其参与社区减灾政策制定。不同社区所处地域和面对灾害风险的不同使得居民有了基本的应对灾害的经验，社区居民对自己居住社区的脆弱性、致灾因子及自身应对灾害的能力有着切身理解，在风险评估中可以提出自己的见解并且可以提供相关资源以供配置。同时，专家在社区风险评估中也起着重要作用，专家丰富的专业知识与社区居民的经验相结合，制定出更符合实际的灾害风险地图及应急预案。政府在制定相关政策的时候应该考虑将公众纳入政策制定体系以使其更好地服务公众。大部分公众对居住环境附近存在的安全隐患和危险源非常关心，应该确保可靠途径来使其获取相关知识，保障自身对危险的知情权，以做好心理准备，在灾害来临时有所准备而不至于太过慌乱，影响后续的急救与互救活动。鼓励社区公众充分参与到城市社区风险评估及城市社区应急预案的制定过程，提升公众参与城市社区减灾的技能，是实现公众参与的重要途径。

（三）建立城市社区合作伙伴关系

1.促进政府及社区间联动减灾。城市所具有的聚集性和流动性较强的特征使得城市中存在着大量的组织网络，这一组织关系的存在一方面需要政府在资源配置中更加注重在不同政府部门、不同地域间相整合，另一方面，城市社区中社会资本对社区减灾的支持使得政府及社区间具备了相互协调联动进行减灾救灾的可能性。

政府及社区间建立联动防灾减灾机制，实现减灾资源互补与共享。在美国的《加利福尼亚防灾与民防系统行政首脑互助协议》由加州的所有自治市、58个县和州政府共同签订。协议明确要求，一旦灾难发生地所拥有的资源不足以应对危机，签约各方都应尽己所能，通过互助系统向其提供资源、设施和服务等各项协助，互助服务涵盖了消防、治安、医疗保健、通信系统、交通运输、供水、道路和其他公共事业领域。在加州，从地方政府到州政府都加入了互助项目，因而形成了覆盖全州的互助系统。除此之外，在一定专业领域还存在特定的互助系统，包括消防互助、执法互助和医疗互助等。这种制度化的应急互助机制，有助于实现应急资源的合理流动和优化配置，从而提升了政府应急处置的能力。

地方政府也与私人企业签订灾前协议，以合作的方式进行救灾必须物资的准备，适应市场经济准备救灾物资。由此可知并不是每一个社区都必须准备相关的防灾减灾基础设施、物资、救援人员等，可以在地域相近、灾害类型相似的社区之间签订互助协议，实现社区防灾减灾资源的共享，也可以在不同的社区准备不同的救援物资、救援队伍等，联动减灾中实现互补，最大限度利用相关资源、降低成本。

2.促进社区与家庭联动开展减灾活动。社区开展减灾活动应尽量鼓励家庭成员一起参与，共同学习防灾减灾知识，参与应急预案的演练。将家庭纳入应急管理，有助于提升社区公众自救互救能力，降低灾害带来的严重后果[4]。要提高家庭诸多成员间，更重要的是家长跟孩子之间的救护能力。

城市社区可以利用周末在学校范围内开展家长与孩子共同参与的社区减灾活动，增强相关活动的趣味性、知识性，让孩子带动家长参与，在培育孩子减灾意识的同时也使得家长增加了相关知识，并解决了公众所认为的没有时间参与这一主要参与障碍。实践中，社区减灾能力亟待加强[5]，社区减灾能力提升要更加重视社区活动的多样化，同时要加强社区内弱势群体对于社区减灾活动的参与，例如老年人、孩子、残疾人，可以增长相关自救的知识，更有利于弱势群体保护自身免于灾难的伤害。因为减灾的目的是使公众更好地保护自己，避免灾难，参与就是实现公众自救的最佳手段。

[1]萨尼·拉莫斯·杰吉劳斯.基于社区的灾害风险管理：国际经验.中华人民共和国民政部和联合国驻华机构灾害管理小组.社区减灾政策与实践，2009，12：58-59.

[2]徐娜，2010.“中国式”社区减灾[J].中国减灾（5）：14.

[3]Davidson CH，Johnson C，Lizarralde G.Truths and mythe bout community participation in post-disaster housing projects[J].Habitat International，2007，31（1）：100-115.

[4]申霞，2012.基于利益相关者参与的区域应急管理模式研究[J].新视野（4）：63-66.

[5]Xiaotao W U.Multi-hierarchical Grey Evaluation System for Urban Community Disaster Mitigation Capability[J].Science&Technology Review，2011，29（7）：69-73.

（责任编辑：C 校对：L）

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A

1004-2768（2016）09-0105-05

2016-07-13

张梦茜（1983-），女，甘肃兰州人，中共甘肃省委党校公共管理教研部讲师，兰州大学管理学院博士研究生，研究方向：公共危机管理、政府绩效管理；韩雪婉（1988-），女，甘肃定西人，兰州大学管理学院硕士研究生，研究方向：公共危机管理。