浅议主权债务重整制度

2016-12-19闫泽群

山西省政法管理干部学院学报 2016年4期

关键词：破产法请求权重整

闫泽群

(中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

【民商法研讨】

浅议主权债务重整制度

闫泽群

(中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

在过去的几十年，解决主权债务危机的方式基本上是通过危机后的协商。而这种事后协商的方式被证明难以解决日益复杂的主权债务问题。从成本上来说，“具体案例具体解决”的协商方式耗费了债务双方的大量时间和精力，也耗费了市场的资源，诸多学者多次呼吁要构建主权债务重整机制来填补国际金融市场的制度空白。

主权债务；危机；重整；优先权

国家的违约缺乏破产法的保护，其言外之意表明了世人对主权债务问题的担忧。相比公司和银行等金融机构的破产，主权债务违约暴露在一个完全开放的解决机制中，没有自动中止机制，也没有重整案件的申请权和重整的法庭。主权国家固然有其特殊性，但是这并不意味国家的债务问题不能由法律的方式来解决。

其实，无论从理论角度还是现实角度，主权债务重整制度都应该是国际经济秩序的重要组成部分。该制度不应该仅仅作为化解危机的手段，更应该是解决发展中国家高负债问题的重要出路。有学者从公司重整法的角度对这个问题作了解答，即“破产法不仅仅是一个市场退出法、死亡法、淘汰法，还是一个企业更生法、恢复生机法、公司新生法”。[1]在主权债务重整中，道理也是相通的。主权国家进入国际资本市场时有相应的法律制度，其退出和违约也应该有相应的解决制度来匹配，而主权债务重整制度作为主权国家在资本市场上的退出法、违约之后的解决法和陷入困境后的重生法，是解决主权债务危机的良方。

一、主权债务重整制度中的重要机制

主权债务重整制度应该至少达到以下两个目标：首先，能够吸引更多的债权人参与重整，并且能够保证债权人之间的地位平等；其次，能够促进债务国的经济复苏，并且保证债权人的经济利益得到实现。

要实现以上两个基本目标，重整制度需要解决四个重要问题：第一，需要一个国际性的、能保持中立性的管理机构；第二，如何分配启动重整程序的请求权(petition right)；第三，有应对不合作债权人的有效措施；第四，吸引重整融资并提供优先权。“法律应是一个内在统一的体系，各具体规范是体系的组成部分，它们具有意义和含义上的相互关联性。”[2]以上的四个重要问题就是重整制度中紧密联接的制度问题，在逻辑上有统一性和不可分割性，解决其中一个问题往往会带动其他问题的解决。

本部分将就以上关于主权债务重整中的四个重要问题展开论述，并且提出可行的法律措施解决现有的问题。

(一)重整的管理机构

债务国和债权人需要向哪个机构提出重整申请，这是需要慎重考虑的问题。重整的管理机构的选择一直以来也是富有争议的话题，这是因为该机构将在事实上成为重整程序的主导者和监督者。从工作内容和实质来说，这个机构应该被称为管理机构(administrator)更为恰当，而不仅仅是监管者(supervisor)。从职能来说，该管理机构应该负责接受重整申请、审核申请、组织谈判以及监督等工作。所以，以管理机构进行角色定位更符合实际要求。而这个管理机构应该由什么样的机构或部门来担任是存有争议的。

针对重整的管理机构的选择，有以下三种不同的立场：第一，由国际货币基金组织担任管理机构。笔者对此持反对意见。第二，由临时法庭(ad hoc tribunal)担任管理机构。临时法庭是在债务人出现违约后临时召集有关方面组成管理机构，在债务重整结束后则该法庭解散。有学者对临时法庭有以下提议，在短期内，更可行的方式应该是建立一个临时的法庭。在每个案件中，这个法庭都需要依据具体情况适用不同的规则和程序，并且由债务双方分别指派两人作为代表，这四个人再共同指定一名其他成员作为临时法庭的裁判。从该提议的设想来看，这种临时法庭类似于国际商事仲裁的模式，实质上仍然是协商，不符合主权债务重整的价值。而且在临时法庭的模式下，重整规则和程序都是临时约定的，不具有稳定性，只会浪费更多的时间和成本，故笔者不赞成此做法。第三，有学者建议国际性的法庭来担任管理机构。比如，针对欧洲的债务危机，Paulus教授提出，更可取的方式应该是在欧洲法院的框架之下设立特殊且独立的重整法庭。

笔者认同Paulus教授的提议，即在一个现有机构的框架下来创设重整法庭的角色。比如，通过在国际法院中设立破产法庭，各国政府之间可以在现有的框架之下，以签订条约的形式赋予国际法院新的职能。相较于设立新的机构，这种方式更加节省成本，更加可行。关于国际性破产法庭的具体构设，可以由3到5名专职法官组成，负责执掌法庭的日常事务和重整程序等。法庭的作用应该限于“保证重整程序的公平和规范，比如在确定优先权顺序的方面”。而对于重整计划的商业条款，法庭没有决定的权力。在受理重整案件时，可以组织成立专家委员会进行论证以决定是否受理重整案件。在重整程序中，法庭有权负责组织成立债权人委员会。国际性破产法庭还需要对重整程序进行监督，并对有关规定做出解释。同时，破产法庭也享有一定职权，比如在谈判陷入僵局时，法庭可以行使强裁的权力促使重整方案通过。

(二)重整的请求权

在主权债务重整中，重整请求权将是整个程序的起始点，申请重整是程序开始的一个前提条件。根据公司破产法的原理，债务人和债权人均可以申请进入重整程序。例如，《美国破产法》第一千一百二十一条规定，债务人或者任何利益相关方，包括债权人、信托或者其他各方，均可以申请进入重整程序。同样地，《中华人民共和国企业破产法》(第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过，自2007年6月1日起施行)规定，债务人和债权人均有权直接向法院申请重整。可见，在企业破产法中，债务人和债权人等在请求权上有同等的法律地位。这种安排赋予了债权人申请重整程序的权利，可以防止债务人恶意破产来躲避债务，增加了债权人对抗债务人的筹码。同时，这种安排使得债务人没有绝对的权利来控制重整程序的开始，这也会促进债务人更为积极的应对债务问题。

目前，在没有重整请求权规定的条件下，债务国实质上成为了发起主权债务重整的唯一权利人。通常，债务国会自己制定一份债务重整计划，以要约(exchange offer)的形式发给债权人。该要约中往往包含了“要么接受，要么什么也得不到”(take it or leave it)的条款。笔者认为，主权债务重整中应该赋予债权人明确的重整请求权，这是公平的基本价值的自然体现。从实践中讲，债务国独占重整请求权的事实挫伤了债权人参与重整的积极性。在这种情况下，债权人只能被动接受条件或者通过各种手段极力反对重整，造成“双输”的局面。

具体而言，赋予债权人和债务人双方特别是债权人以重整请求权制度有三个优点：第一，有利于双方尽早进入重整，便于双方协商和信息共享，防止局势恶化，为及早解决危机提供了可能。第二，赋予债权人对抗债务人的权利，防止债务人通过交换要约等形式损害债权人利益。第三，重整请求权也是债务双方和市场经济自由意志的表现，该权利将强化债务双方的主观能动性，减少行政干预的可能性，使得债务重整更合理的回归市场。

对于重整请求权的规定，前文曾提到国际货币基金组织根据主权原则所提出的债务国独占请求权的建议。笔者认为，该提议过分保护债务国的主权和利益，并不可取。如果是出于防止请求权被滥用的情况发生，本文认为这种担心是多余的。首先，无论是债务国提出重整，还是债权人提出重整，都必须要有债务国可能违约的证据。其次，如果债权国提出重整请求，债务国可以通过抗辩的形式提出反对。在这种情况下，完全能够遏制债务国和债权国的投机行为或者错误行为的发生，防止请求权被滥用。而且，为了保证债权人合理、顺利地行使请求权，债务国还应该提供必要的、真实的经济信息等。

(三)多数重整、自动中止和强裁机制

债权人的合作程度和债务重整的进度有很大的关联。不合作债权人(holdout creditors)往往给主权债务重整带来许多额外的干扰，因此成为了主权债务重整中最为棘手的问题之一。产生该问题的原因主要有以下两种：其一，没有充分的事前协商，债务双方之间有较大的利益冲突存在；其二，没有法律制度防止不合作债权人的投机行为，如有秃鹫基金(vulture funds)通过诉讼方式迫使债务国足额偿还债务。

针对第一种原因，可以通过加强重整前和重整中的信息分享，保证债权人的知情权和其他基本权益。笔者建议应当在主权债务重整制度中构建一个信息交换的平台，债务国、债权人和专家等均能够充分的交换意见。在充分沟通的前提下，重整的方案才能够更加科学和民主，容易被各方所接受。如果在充分沟通的基础上，分歧仍然难以弥合，或仍有少数债权人抱有投机心理，则必须有相应的措施防止不合作问题的发生。这些机制应该包括：多数重整、自动中止和强裁机制。

1.多数重整机制。对于多数重整机制的设置，可以参考集体行动条款对投票规则的设定。有学者建议，为了保护债权人的利益，每个债权人组都要有超过75%的债权人同意，重整计划才能通过。依据该文章的观点，首先需要75%的绝对多数赞成才能通过重整计划；其次，就是每个组的债权人的赞成票数都要达到75%这个标准。当然，如果需要每个债权人组都达到这个标准是有难度的，这极有可能拖延重整的进行。对于这种建议，笔者持怀疑态度。还有学者建议，不需要将债权人进行分组，应该通过法律的方式将所有的债权人纳入到统一的投票规则之下，减少投票过程中不必要的拖延。

2.自动中止制度。对于不合作债权人的投机行为，重整制度还可通过自动中止的机制防止债务国被起诉等。如果债务国进入重整，债权人对于债务国的诉讼行为也应该暂停，同时，债务国支付的义务将被暂停，直到重整执行完毕。

3.强裁机制。前文已经有所提及，即强裁机制的目标是必须要保证债权人之间的公平和利益的最大化。

(四)重整融资和优先权

重整融资(post-petition financing or DIP financing)是指在债务双方达成重整协议后，债务国执行重整计划的过程中得到的融资。一直以来，私人部门(即商业银行等)在主权债务重整中并不是很活跃，公共部门(国际组织和其他政府)的救助往往成了重整中资金的最主要来源，这是产生道德危机的根源。

道德危机在法律词典中的释义是，在心理上的不诚实和漠视。用在主权债务危机的案例中，这个概念是描述债务国不实行审慎的经济政策，导致违约风险增大，但是真正承担这些风险成本的是债权国和纳税人。道德危机的负面影响不仅仅限于个案，它对整个主权债务问题的负面影响也极为巨大。首先，债务国会认为自己大而不倒(too big to fail)，总会有最后贷款人助其渡过难关。此外，由于担忧重整资金被债务人不合理的使用，而私人部门难以通过制度约束主权国家，从而导致最后贷款人的角色只能由公共部门来扮演。这就导致债务国在违约后，公共部门总是利用纳税人的钱去填补这个无底洞。

以公共的部门资金去填补债务国的资金缺口是一个非常不明智和低效的做法：一方面，资金的来源和数量是相对有限的，能够提供援助的国家一般是有利益关联或者邻近国家，主要原因是担心债务国违约后的传导效应。另一方面，官方的救助往往附带政治条件或其他苛刻条件。

笔者建议重整制度应该鼓励私人部门的参与(private sector involvement，PSI)。第一，私人部门的资金有助于缓解债务国的资金压力，如同为受伤的病人输入新鲜的血液一样，新的资金可以缓解债务国现金流的枯竭。第二，通过新的资金可以偿还部分债务利息，可以缓解来自银行债权人的压力。比如，按照会计准则和监管原则，如果银行能按时得到利息，这些债务即不会被记为损失。第三，私人部门的广泛参与可以减少政治干预。公共部门的资金往往伴随着政治的干预，如果可以减少对公共资金的依赖，政治干预的可能性也会下降。

优先权的创设能够使得破产法为困境中的债务人提供更多的流动性。优先权制度能够吸引新的债权人进入，增加债务人的现金流。这不仅可以减少现有债权人的压力，也可以防止债务人的资产被迫变现。借鉴到主权债务重整制度中，优先权能够为新的债权人提供保障，促进更多的债权人参与主权债务重整。依据《美国破产法》第三百六十四条规定，债务人可以通过给予重整债权人超级优先权(superpriority)的方式获得所需的资金，这种权利使得重整融资人能够优先于担保债权人得到偿付。主权债务重整制度也可以通过赋予重整债权人以类似超级优先权的方式吸引更多的私人部门参与。

与此同时，伴随着资金来源的扩大，债务国对官方救助资金的依赖就会减少，通过这种“开源”“节流”的约束方式，降低道德风险和政治干预发生的可能性。